III SA/Kr 325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 1560,00 zł (słownie: tysiąc pięćset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2008r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 85a ust. 1, 2 pkt 1 lit. b, art. 86 ust. 1, art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2007r., znak [...]. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu niniejszej sprawy po raz trzeci. Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] 2006r. Starosta ustalił dla W. K. opłatę eksploatacyjną w wysokości 77 988,20 zł za wydobywanie kruszywa naturalnego, bez wymaganej prawem koncesji na terenie działki nr [...] w miejscowości W, gmina B, powiat a, województwo [...]. Decyzja ta została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006r. znak [...]. Wydana następnie decyzja Starosty z dnia [...] 2007r. znak [...] ustalająca dla W. K. opłatę eksploatacyjną również została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2007r. znak [...]. Decyzja Starosty z [...] 2007r., znak [...], została wydana na podstawie art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1b, art. 86 ust. 1, 87, 101 pkt 3 i 103 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1746) i art. 104 Kpa. Mocą tej decyzji ustalono dla W. K. opłatę eksploatacyjną w wysokości 77 988,20 zł za wydobywanie kruszywa naturalnego, bez wymaganej prawem koncesji, na terenie działki nr [...] w miejscowości W, gmina B, zobowiązując go do wpłacenia kwoty 31 195,30 zł na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a kwoty 46 792,90 zł na rachunek Urzędu Gminy w B. Podstawą faktyczną decyzji było uzyskanie przez Starostę w dniu 26 kwietnia 2006r. informacji, że na terenie w/w działki odbywa się nielegalna eksploatacja kruszywa. Została w tym dniu przeprowadzona wizja w terenie, w wyniku której ustalono fakt prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji z terenu działki będącej własnością W. K. Wyrobisko poeksploatacyjne stwierdzono na działce nr [...], w jej wschodniej części. Występujące przekształcenie terenu działki nr [...], w stosunku do ukształtowania terenu działki nr [...], gdzie w ramach koncesji odbywała się eksploatacja kruszywa naturalnego, według organu jednoznacznie wskazywało na powstałe po wydobyciu kruszywa naturalnego wyrobisko. Ponadto okoliczność, że teren wschodniej działki [...] (wyrobisko poeksploatacyjne) jest zarośnięte roślinnością świadczył według organu o tym, że powierzchnia terenu została przekształcona przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego przez skarżącego. Koncesja została mu bowiem udzielona 10 stycznia 2007r. Co do stwierdzonej ilości wydobytego kruszywa na podstawie pomiaru geodezyjnego dokonanego przez uprawnionego geodetę w dniu 28.08.2006r., w świetle informacji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża W 3 (obejmujący obszar działki [...] i [...]) w pierwszym kwartale 2007r. wskazującej na brak wydobycia w tym okresie a wskazującej na eksploatację na dzień wydania decyzji na obszarze działki [...] i częściowo [...], ale nie na jej wschodniej części – organ uznał za ilość odpowiadającą rzeczywistemu wydobyciu. W trakcie postępowania zwrócono się do Sądu Rejonowego o udostępnienie akt sprawy postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Policję wobec skarżącego w związku z podjętymi czynnościami służbowymi Policji w dniu 11.08.2006r. w momencie wywożenia kruszywa naturalnego z terenu działki. Wynika z nich, że W. K. przyznał się do zarzutu dotyczącego wydobywania kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji z terenu działki nr [...] a wyrokiem nakazowym z dnia 10.11.2006r. Sąd Rejonowy Wydział Grodzki uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę grzywny. Organ podkreślił, że co prawda wskazane postępowanie nie wiąże go jako organu administracyjnego, jednak jest to dowód, że skarżący wydobywał kruszywo naturalne bez wymaganej koncesji. Wykorzystywał je gospodarczo poprzez sprzedaż innym podmiotom (na co wskazują zeznania R. K. i R. S.). W związku z powyższym organ uznał, że działalność W. K. naruszyła przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego w zakresie konieczności posiadania koncesji. Opłatę eksploatacyjną ustalono zgodnie z art. 85a ust.1 w/w ustawy w ten sposób, że pomnożono stawkę opłaty eksploatacyjnej dla piasku i żwiru przez 80 i ilość wydobytej kopaliny. W wyniku pomiarów geodezyjnych ustalono, że ilość wydobytego kruszywa naturalnego ze złoża wynosząca 1 320,94 metrów sześciennych w przeliczeniu na tony wynosi 2 377,69, stosując parametr przeliczeniowy – gęstość nasypową w stanie zagęszczonym dla kruszywa naturalnego – piasku i żwiru 1,8 t/metr sześcienny. Przy obliczeniach ilości kopaliny został odjęty nakład, który stanowi warstwa gleby humusu i namułu o grubości 0,45 m. Do obliczeń przyjęto stawkę opłaty eksploatacyjnej w wysokości 0,41 zł za 1 tonę piasku i żwiru. Opłata wynosi zatem 80x0,41 zł/t x 2377,69 t=77 988,20 zł. W odwołaniu od w/w decyzji W. K. zarzucił organowi błędne ustalenia faktyczne i nielogiczność wywodów w uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności zauważając, że przekształcenie terenu polegające na zmianie ukształtowania terenu związane jest ze zdjęciem nakładu, które objęte jest decyzją Starosty z [...] 2006r., która nakazała mu wstrzymanie wydobycia kruszywa naturalnego na działce nr [...] oraz doprowadzenie środowiska do stanu właściwego. Decyzją tą nie ustalono opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji. Ponadto zauważył, że niezasadnie organ uznał pomiar geodety M. P. za dowód w sprawie, gdyż pominięta została procedura powołania biegłego zgodnie z przepisami kpa. Akta sprawy uzyskane z Sądu Rejonowego zostały zinterpretowane wybiórczo. Wyjaśnił, nie podważając faktu wydania wyroku nakazowego przez Sąd Rejonowy, że pobór kruszywa objęty ustaleniami Sądu był w zasadzie efektem pomyłki, gdyż faktycznie podpisał umowę na dostarczenie kruszywa nie z działki nr [...], lecz z legalnych żwirowni, które znajdują się około 40 metrów dalej i posiada na nie koncesje. Ponieważ dz. ew. [...] przylega do legalnej żwirowni sąsiada i zdjęty był na niej nakład to odbiorca pomyślał, że jest to jego żwirowisko i w ten sposób doszło do pomyłki. Czując się za nią odpowiedzialny, przyznał się do pobrania nielegalnie żwiru, ale w okolicznościach wyżej wskazanych. Następnie skarżący odniósł się do ustalonej przez organ ilości wydobytej kopaliny, zauważając, że odbiorcy wydobyli faktycznie jedynie 40 ton, i ta ilość powinna być wzięta pod uwagę przy obliczaniu opłaty eksploatacyjnej. Skarżący wniósł także, by w postępowaniu odwoławczym organ pierwszej instancji udowodnił stosownym certyfikatem, aprobatą lub licencją uzyskaną od geodety, że zastosowany przez niego program WinKALK służy do obliczania wydobycia kopaliny lub co najmniej pozwala na jakiekolwiek obliczenie kopalin, jednocześnie domagając się by geodeta M. P. złożył oświadczenie, że wykonany operat pomiarowy na zlecenie Starosty został wykonany zgodnie z jego uprawnieniami zawodowymi nadanymi przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 września 2008r., będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a strony tego postępowania miały zapewniony w nim czynny udział. Organ ten podzielił ustalenie, że W. K. w okresie objętym postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji, wydobywał na terenie działki nr [...] w miejscowości W kruszywo naturalne bez wymaganej prawem koncesji. Wskazują na to dowody, w szczególności wyrok Sądu Rejonowego, Wydział Grodzki z 10.11.2006r. i wyjaśnienia skarżącego zawarte w protokole przesłuchania. W związku z tym twierdzenia, że sprawa wydobycia jest sprawą pomyłki nie zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza, że od w/w wyroku nie został wniesiony sprzeciw, w którym skarżący by pomyłkę tę wyjaśniał. Czynienie tego na etapie postępowania administracyjnego powoduje, że te wyjaśnienia nie są wiarygodne. Co do ilości wydobytej nielegalnie kopaliny organ podkreślił, że jedynym źródłem wiedzy w tym przedmiocie może być obmiar geodezyjny, w niniejszej sprawie wykonany przez uprawnionego geodetę zgodnie z uprawnieniami zawodowymi nadanymi przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...]. Numer świadectwa posiadany prze M. P. obejmuje zakres uprawnień: nr [...] – geodezyjne pomiary sytuacyjno – wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne, nr [...] – rozgraniczanie, podziały i szacowanie nieruchomości i sporządzanie dokumentacji do celów prawnych i [...] – geodezyjna obsługa inwestycji. Zakres pierwszy obejmuje, zgodnie z wykładnią Głównego Geodety Kraju, również powykonawcze pomiary inwentaryzacyjne obiektów budowlanych innych niż wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. Nr 138, poz. 1554). Wynika z tego, że geodeta M. P. posiada uprawnienia do wykonywania pomiarów geodezyjnych. Zastosowany przez niego program WinKALK ma zastosowanie w obliczeniach tzw. geodezyjnej metody pomiarów służących do obliczania ilości wydobytej kopaliny. Zdaniem organu, nie może on wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, w tym przypadku operatu pomiarowego uprawnionego geodety, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ zauważył też, że skarżący nie przedstawił opinii alternatywnej. Wysokość opłaty eksploatacyjnej zdaniem organu odwoławczego ustalona została zatem na właściwym poziomie tj. na poziomie kwoty 77 988,20 zł. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł, że trzykrotnie Starosta wydawał decyzję naliczającą opłatę za nielegalne wydobycie kruszywa naturalnego. Dwukrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało decyzje pierwszej instancji. Pomimo wydania kolejnej decyzji z [...] 2007r. przez Starostę na praktycznie identycznym materiale dowodowym, decyzją z 8 września 2008r. SKO utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. Jedyną zmianą jest powołanie się na wyrok Sądu Rejonowego, który ukarał go w postępowaniu nakazowym grzywną w związku z nie wykonaniem decyzji z [...] 2006r., która nakazywała wstrzymanie działalności polegającej na pozyskaniu kruszywa bez wymaganej koncesji oraz doprowadzenie środowiska do właściwego stanu. Skarżący zaznaczył, że w ocenie organu odwoławczego wyrok ten jest potwierdzeniem nielegalnej eksploatacji, podczas gdy z dowodów zgromadzonych przez Sąd jednoznacznie wynika, że przedmiotem tej nielegalnej eksploatacji są jedynie cztery samochody tj. 40 ton kruszywa, co ilościowo nie odpowiada ustaleniom organu administracyjnego. Zdaniem skarżącego całkowicie zignorowano fakt, że przyznał się i potwierdził pobór żwiru w ilości 4 samochodów, a zatem wyjaśnienia pomyłki dotyczącej czterech samochodów, które faktycznie firma zewnętrzna pobrała jest zbędne. Zaznaczył, że geodezyjny obmiar wyrobiska jest tylko i wyłącznie odwzorowaniem sytuacji terenu – morfologii i transformacji do płaskiego układu – mapy terenu. Żaden pomiar lub obmiar wyrobiska nie jest i nigdy nie może być utożsamiany z ilością wydobytej kopaliny, gdyż pojęcie kopaliny jest określone inną ustawą tj. ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Ustawa ta określa sposoby ustalania zasobów złoża kopalin. Stwierdził też, że organ pominął przy ustalaniu zakresu uprawnień geodety M. P. uprawnienia, które nadaje główny Geolog Kraju w zakresie dokumentowania, ustalania i zmian zasobów kopalin. Zaznaczył, że nie kwestionuje w ogóle uprawnień tej osoby jako geodety, jedynie uprawnienie nr [...], które w żaden sposób nie daje mu prawa do wykonywania obliczeń w zakresie kopalin – złoża kopalin. Szczególnego znaczenia nabiera fakt, że operat geodezyjny wykonał nie M. P., ale E. K. Po raz kolejny zaznaczył, że osoby te nie występowały w przedmiotowym postępowaniu jako biegli w rozumieniu art. 84 kpa oraz że program WinKALK nie ma zastosowania do geodezyjnych metod pomiarów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1114/08, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, powołując się na art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, że ustalenia w tej sprawie wymagały dwie przesłanki. Pierwsza dotyczyła tego, czy miało miejsce wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, a druga ilości wydobytej kopaliny niezbędnej dla ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Odnośnie pierwszej z przesłanek, zebrany materiał dowodowy i ustalenia poczynione przez organy administracyjne w sposób bezsporny potwierdzają jej spełnienie. Ustalenia te zostały oparte o takie dowody jak: zeznania świadków, skarżącego oraz wyrok nakazowy Sądu Rejonowego z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt. [...], w którym uznano skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, stanowiącego wykroczenie z art. 126c pkt 1 i art. 119 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym, zdaniem Sądu, w sposób bezsporny spełniona została dyspozycja art. 85a powołanej ustawy, czyli wydobywanie przez skarżącego bez wymaganej koncesji kopaliny z działki nr [...]. Przechodząc do kwestii ustalenia ilości wydobytego żwiru, Sąd wskazał, że organy za miarodajne przyjęły dane wynikające z operatu geodety M. P. Sąd powołał art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, jak wskazał, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ten wskazany katalog środków dowodowych nie ma charakteru zamkniętego. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji wspomniany operat pomiarowy, sporządzony przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu pierwszej instancji, co do zasady mógłby być zaliczony w poczet środków dowodowych, jako dowód w postaci opinii biegłego. W rozpoznawanej sprawie organ oparł rozstrzygnięcie na podstawie operatu pomiarowego z dnia 29 sierpnia 2006r., traktując go jako opinię biegłego, w sytuacji, gdy brak w aktach postanowienia o dopuszczeniu takiego dowodu. Nadto sporządzony operat nie zawiera uzasadnienia, jak i wniosków końcowych. Wskazane uchybienia powodują zdaniem Sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1090/09, uchylił powyżej opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. NSA wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż uchybienia przepisów postępowania jakich dopuścił się organ mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednakże Sąd nie uzasadnił bliżej swego stanowiska w tym zakresie w sposób umożliwiający skontrolowanie tego stanowiska w postępowaniu kasacyjnym. Zdaniem NSA wywody zawarte w zaskarżonym wyroku mogą wskazywać na nieistotny charakter naruszeń przez organ przepisów postępowania, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. NSA zwrócił uwagę, że według Sądu pierwszej instancji operat pomiarowy, sporządzony przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu pierwszej instancji, co do zasady mógłby być zaliczony w poczet środków dowodowych, jako dowód w postaci opinii biegłego, gdyby w aktach sprawy, czego brak, znajdowało się postanowienie o dopuszczeniu takiego dowodu. Mimo takiego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji nie rozważał, czy i dlaczego brak postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego podważa walor dowodowy omawianego operatu w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy. W rezultacie Sąd nie ocenił tego operatu jako dowodu w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie oceniał także waloru dowodowego wspomnianego operatu w kontekście dowodu z dokumentu, jak również w świetle innego środka dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., tym bardziej, gdy Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, co również jest mankamentem postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dlaczego brak w operacie uprawnionego geodety uzasadnienia, jak i wniosków końcowych, podważa walor dowodowy tego opracowania na potrzeby sprawy. Celem tego operatu, co jest oczywiste, było wyliczenie obmiaru wyrobiska na potrzeby obliczenia opłaty eksploatacyjnej, gdyż dowód ten został dopuszczony w sprawie przez organ w następstwie wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Toteż uprawniony geodeta zapewne miał pełną świadomość celu jakiemu ma służyć jego opracowanie. Jako zasadny NSA uznał też zarzut skargi kasacyjnej w kwestii pominięcia przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wskazania co do dalszego postępowania, co narusza przepis art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem od wykonania wspomnianego operatu upłynął już dość znaczny okres czasu, nie można wykluczyć, że ewentualne ponowne przeprowadzenie pomiarów wyrobiska mogło by się okazać trudne do przeprowadzenia, o ile w ogóle niemożliwe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 17 listopada 2011r. skarżący podniósł, że w toku postępowania przed organami administracyjnymi w niniejszej sprawie Starostwo dysponowało dokumentacją geologiczną złożoną przez skarżącego w związku z jego wnioskiem o uzyskanie koncesji na wydobycie kruszywa na przedmiotowej działce. Zdaniem skarżącego informacje zawarte w tej dokumentacji mogły być wykorzystane przez organ jako dowód w sprawie służący do ustalenia ilości kruszywa wydobytego przed uzyskaniem koncesji. Skarżący wskazał też, że po uzyskaniu koncesji składał roczne raporty o ilości wydobytego kruszywa z przedmiotowej działki, które mogą umożliwić obliczenie ile kruszywa mogło być wydobyte przed otrzymaniem koncesji. Skarżący zwrócił też uwagę, że w prasie pojawiają się informacje dotyczące wyników kontroli przeprowadzonej przez Głównego Geodetę Kraju stwierdzające uchybienia geodetów w A, w tym geodety P. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie oraz kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie, wydane bowiem w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dlatego, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie opłata eksploatacyjna została ustalona na podstawie art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art. 85a ustawy stanowi, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają prowadzącemu taką działalność, w drodze decyzji, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Warunkiem nałożenia opłaty eksploatacyjnej jest zatem zaistnienie dwóch przesłanek: ustalenia, czy miało miejsce wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oraz ustalenia ilości wydobytej kopaliny niezbędnej dla ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Odnośnie pierwszej z przesłanek tj. wydobywania przez skarżącego bez wymaganej koncesji kopaliny z działki nr [...], zebrany materiał dowodowy i ustalenia poczynione przez organy administracyjne w sposób bezsporny potwierdzają jej spełnienie. Ustalenia te zostały oparte o takie dowody jak: zeznania świadków, skarżącego, wyrok nakazowy Sądu Rejonowego z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt. [...], w którym Sąd uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu stanowiącego wykroczenie z art. 126c pkt 1 i art.119 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, w sposób bezsporny spełniona została dyspozycja art. 85a ustawy, czyli wydobywanie przez skarżącego bez wymaganej koncesji kopaliny z działki nr [...]. W takich okolicznościach koniecznym stało się ustalenie kolejnej okoliczności faktycznej, to jest ilości wydobytej kopaliny. W tym celu organ I instancji zwrócił się do uprawnionego geodety M. P. o wykonanie pomiaru kontrolnego wyrobiska znajdującego się na działce nr [...] obręb W i na podstawie zawartej umowy zlecenia został sporządzony operat pomiarowy z dnia 29 sierpnia 2006r. W przedmiotowym operacie ustalono dane dotyczące: objętości wyrobiska wraz z warstwą humusu tj 2199.58m3, powierzchnię wyrobiska 1952.54m2, objętość warstwy humusu przy założonej grubości 45 cm tj 878.64m3 i objętość pozyskanego kruszywa po odjęciu objętości humusu tj. 1320.94m3. Ta ostatnia wielkość tj. objętość pozyskanego kruszywa czyli 1320.94m3 stanowiła podstawę do ustalenia wysokości opłat eksploatacyjnych. Organy przyjęły dane wynikające z operatu pomiarowego jako podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stoi na stanowisku, że przedmiotowy operat stanowi dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do uchybienia przez organ administracyjny przepisom postępowania administracyjnego, wbrew wymogom wynikającym z kpa organ nie wydał bowiem stosownego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jednakże w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Przedmiotowy operat stanowi zatem jeden ze środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Przepis art. 84 § 1 kpa stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art.24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Biegłym w znaczeniu proceduralnym jest zatem osoba powołana na biegłego przez organ orzekający. Przedmiotowy operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy jest zatem opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa i jak każdy dowód winien być przez organ wszechstronnie oceniony. Organ administracji publicznej nie jest bowiem związany opinią biegłego. Opinia ta jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on tę kwestię rozstrzygnąć sam, we własnym imieniu. Przepisy kpa nie ustanawiają wprawdzie żadnych wymagań co do formy i koniecznych elementów opinii biegłego, z uwagi jednak na szczególny charakter tego środka dowodowego należy przyjąć, że opinia biegłego winna zawierać uzasadnienie, bowiem brak w opinii fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że "Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej" (wyrok NSA z dnia 15.06.1999r. IV SA 1061/97). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, sporządzona na potrzeby obliczenia wysokości opłaty eksploatacyjnej opinia M. P. dotycząca ilości wydobytego kruszywa tych wymogów nie spełnia. Opinia biegłego, na której organy oparły rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie była wystarczająca. Nie wyjaśniono w formie opisowej co stanowiło dla biegłego punkt wyjścia dla poczynionych obliczeń. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że w świetle przepisu art. 85a ust. 1 Prawa geodezyjnego i górniczego dla ustalenia opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny, wysokość omawianej opłaty jest bowiem uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Omawiany przepis nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa. Organ administracji nie może określić ilości wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych czy dowodów pośrednich. Nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny. Nie jest bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości, lecz konieczne jest ustalenie rzeczywistej ilości, jaka została wydobyta (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2008r., III SA/Po 714/07). To zaś wymaga precyzyjnego ustalenia "stanu zerowego", czego w niniejszej sprawie zabrakło. Sporządzony operat w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Nie wiadomo na jakiej podstawie biegły przyjął stan początkowy nieruchomości, brak również uzasadnienia wniosków końcowych. Wymogu należytego uzasadnienia opinii nie spełnia też lakoniczne pismo biegłego M. P. z dnia 14 września 2006r. (zał. nr 21), w którym wyjaśnia on jedynie, że "pomiar wysokościowy wyrobiska został obliczony w układzie "lokalnym" i nie ma on wpływu na obliczenie objętości wyrobiska, oraz że "do obliczeń objętości przyjęto pierwotny poziom powierzchni terenu bezpośrednio przylegający do działki nr [...]", a także że miąższość humusu przyjął "na podstawie danych dostarczonych przez Starostwo Powiatowe, podobnie jak rodzaj kopaliny". Należy podkreślić, że opinia biegłego pochodzi wprawdzie od podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną, niemniej jednak nie zwalnia go to od przełożenia sposobu dojścia do konkluzji na język zrozumiały dla strony i organu. Z akt zgromadzonych w sprawie nie wynika także, jakie dane zostały dostarczone przez Starostwo odnośnie miąższości humusu, ani na jakiej podstawie biegły przyjął, że prawidłowe jest oparcie obliczeń na podstawie pierwotnego poziomu terenu bezpośrednio przylegającego do działki nr [...]. Organ nie ustosunkował się również do zasadniczej sprzeczności ustaleń poczynionych przez biegłego co do ilości wydobytego kruszywa z twierdzeniami strony, opartymi na zeznaniach świadków, że wydobyto jedynie 40 ton kruszywa. Zdaniem Sądu powyższe braki opinii uniemożliwiały dokonanie przez organ prawidłowej oceny opinii biegłego i odniesienia się do przedstawionych w tej opinii wniosków. Art. 80 kpa stwierdza, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich podstawach biegły oparł konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Oznacza to, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłego do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innego biegłego z zakreśleniem mu okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Ponieważ wydana w niniejszej sprawie opinia biegłego, na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełnia tych wymogów, w szczególności zaś nie zawiera pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia, powstają wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo przeprowadzenia przez biegłego wyliczeń ilości wydobytego kruszywa, nie uzasadniono tych obliczeń w sposób nie budzący wątpliwości. Wskazane powyżej uchybienia powodują, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, w związku z art.134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 kpa. Skarżący podniósł bowiem, że w toku postępowania przed organami administracyjnymi istniała dokumentacja geologiczna złożona przez skarżącego do innej sprawy prowadzonej przez Starostwo w związku z jego wnioskiem o uzyskanie koncesji na wydobycie kruszywa na przedmiotowej działce. Zdaniem skarżącego informacje zawarte w tej dokumentacji mogły być wykorzystane przez organ jako dowód w sprawie służący do ustalenia ilości kruszywa wydobytego przed uzyskaniem koncesji. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, w związku z art.134 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zdaniem Sądu nie są zasadne zarzuty skarżącego dotyczące kwalifikacji osoby sporządzającej operat pomiarowy, jak również użytego programu WinKALK. Program ten zawiera bowiem moduł niwelacja i obliczanie mas ziemi, co pozwala na obliczenie objętości mas ziemi na zadanym obszarze na podstawie pewnej ilości punktów o znanych wysokościach. Mając powyższe na uwadze, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b i c, w związku z art.134 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zachodzi przesłanka wznowienia postępowania. Orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. W szczególności, organy winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ilość wydobytej kopaliny stanowiącą podstawę obliczenia opłaty eksploatacyjnej. Winno to nastąpić na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym między innymi na podstawie uzupełnionej poprzez należyte uzasadnienie i prawidłowo ocenionej przez organ opinii biegłego, w której szczegółowo wskazane byłyby przesłanki, którymi kierował się geodeta obliczając ilość wydobytego kruszywa, a także na podstawie dokumentacji geologicznej, o której wspomina skarżący oraz jego corocznych sprawozdań co do ilości wydobywanego kruszywa. Należy podkreślić, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, brak dokładnego ustalenia ilości wydobytego kruszywa uniemożliwia nałożenie na skarżącego opłaty eksploatacyjnej.