II SA/Ke 662/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 roku sprawy ze skargi K.W., G.K. i M.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak:[...], po rozpatrzeniu odwołania K. W., G. K. oraz M. R. od decyzji Starosty K. z dnia [...] znak: [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w D. gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1350, nr 1351 oraz nr 1352/1, stanowiącej współwłasność ww. osób na podstawie księgi wieczystej o numerze KW KII L/00097778/7, poprzez udzielenie zezwolenia A. Sp. z o.o. w T. Oddział w K. na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200mm MOP 6,0 MPa relacji od m. P. gm. W. do m. D. gm. M. ustanawiając strefę kontrolowaną 6 metrów szerokości na działce 1350 w odległości 172 metrów od południowej granicy, na działce 1351 w odległości 176 metrów od południowej granicy oraz na działce 1352/1 w odległości 179 metrów od południowej granicy, na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że w dniu 9 stycznia 2010r. przedstawiciele inwestora osobiście poinformowali G. K., o planowanej inwestycji, która swą trajektorią miała przecinać m. in. działki będące jego współwłasnością oraz przedstawili mu projekt umowy cywilno-prawnej, określającej: jakie ograniczenia nieruchomości będą wiązały się z budową przedmiotowego gazociągu, zobowiązanie do pokrycia wszelkich strat poniesionych w związku z budową gazociągu oraz do wypłaty odszkodowania wynoszącego 50 zł w przeliczeniu na 1 metr gazociągu przecinającego przedmiotową nieruchomość, w terminie 30 dni od daty zakończenia robót. W dniu 12 stycznia 2010r. przedstawiciele inwestora osobiście poinformowali pozostałych współwłaścicieli: K. W. oraz M. R. o planowanej inwestycji oraz zwrócili się do nich o wyrażenie zgody na dobrowolne udostępnienie przedmiotowej nieruchomości celem budowy gazociągu poprzez zawarcie ww. umowy cywilno-prawnej. Po zapoznaniu się z treścią tej umowy współwłaściciele nie udzielili jednoznacznej odpowiedzi czy wyrażają zgodę na wejście na ich działki, celem rozpoczęcia prac inwestycyjnych. Do bezpośrednich rozmów z współwłaścicielami doszło także w dniach: 9- lutego 2010r., 16 marca 2010r., 8 i 17 czerwca 2010r. oraz [...], w trakcie których współwłaściciele odmawiali zawarcia umowy na warunkach przedstawionych przez inwestora. Swoją zgodę na wejście na grunt przez A. uzależniali od wypłaty jednorazowego odszkodowania w wysokości 45.000 zł. Wobec braku porozumienia i w efekcie nie podpisania umowy cywilno -prawnej, inwestor wystąpił do Starosty K. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, załączając dokumenty potwierdzające własność nieruchomości, informację z przebiegu prowadzonych z współwłaścicielami rokowań oraz dokumenty geodezyjne dotyczące planowanej inwestycji. W dniu 17 marca 2011r. odbyła się, pod przewodnictwem przedstawiciela Starosty K. rozprawa administracyjna przy udziale: przedstawiciela inwestora oraz G. K.. Mimo prawidłowego zawiadomienia na rozprawę nie stawił się K. W. i M. R.. Dalej Wojewoda wskazał, że trasa przedmiotowego gazociągu została wyznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] i uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa D. Działki nr 1350, nr 1351 i nr 1352/1 bezpośrednio ze sobą sąsiadujące znajdują się na terenie oznaczonym symbolem: w części północnej MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast pozostałe części działek leżą na terenie oznaczonym symbolem R- tereny rolnicze. Jak wynika z wyrysu MPZP sołectwa D. obszar, na którym realizowana będzie trasa gazociągu usytuowany jest na terenach rolnych. Ponadto § 38 pkt 1 podpunkt 4 ustęp 2 (rozdział 13) ww. MPZP sołectwa D. wskazuje przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia relacji P.- K.. Z powyższego, zdaniem organu wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w sposób nie naruszający ustaleń planu miejscowego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji tj. budowy gazociągu wysokiego ciśnienia. Wojewoda podkreślił, że zostały również spełnione wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań. Inwestor bowiem wielokrotnie podejmował rokowania ze współwłaścicielami przedstawiając jednocześnie projekt umowy cywilno - prawnej, w której proponował stosowne wynagrodzenie z tytułu udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na realizację celu publicznego. W trakcie rokowań doszło do kilku bezpośrednich rozmów pomiędzy współwłaścicielami a inwestorem, które nie przyniosły zamierzonego rezultatu. Wobec odmowy przyjęcia warunków zaproponowanych przez inwestora wystąpił on z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, która zastępuje zgodę właściciela na wejście w teren nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że trasa gazociągu zaprojektowana została w pasie terenów rolnych, zatem nie koliduje z terenami przewidzianymi pod zabudowę mieszkaniową, które to tereny znajdują się w części północnej przedmiotowych działek. Nie zgodził się również z zarzutem, iż realizowana inwestycja znacznie obniży atrakcyjność nieruchomości. Zamiary współwłaścicieli co do zmiany przeznaczenia ww. działek na działalność usługową i komercyjną to zdarzenie przyszłe i niepewne, zatem nie można uzależniać wysokości proponowanego przez inwestora odszkodowania od przyszłych planów co do zagospodarowania nieruchomości. Ponadto obecność gazociągu na działce nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu przyszłemu prowadzeniu działalności, o której mowa powyżej. Zgodnie z § 9 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) ograniczenia związane z istnieniem przedmiotowego gazociągu na nieruchomości sprowadzają się do zakazu wznoszenia w strefie kontrolowanej budynków, urządzania stałych składów i magazynów, sadzenia drzew oraz nie podejmowania żadnej działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji, przy czym strefa kontrolowana to zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia: Obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Dla przedmiotowego gazociągu strefa ta wynosi 6 metrów (po 3 metry od osi). Zatem zabudowa czy też inne działania poza tą strefą nie wymagają zgody operatora gazociągu. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. W., G. K. oraz M. R. wskazując, że obie wydane w sprawie decyzje są krzywdzące oraz niesłuszne. Podkreślili, że w zaskarżonej decyzji organ zadbał jedynie o interesy inwestora, a nie obywatela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialno -prawną podstawą orzekania w sprawie jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2010r., Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) zwanej dalej ugn. Zgodnie z nim starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu podkreślić należy, że zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Zgoda ta musi być wyrażona w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Warto także zauważyć, że celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust.2 ugn, było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych. Art. 112 ust. 3 tej ustawy stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 ugn. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy skarżący zgody, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ugn, nie wyrazili. Negocjacje przeprowadzone zarówno przed jak i po wszczęciu postępowania nie doprowadziły do zawarcia umowy, na podstawie której inwestor mógłby zrealizować cel publiczny ujęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. i sołectwa D., zatwierdzonym Uchwałami Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] (nie może być bowiem sporu co do tego, że budowa gazociągu jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn). Jak wynika przy tym z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, zawarciu umowy stanął na przeszkodzie brak zgodnych stanowisk stron w zakresie ustalenia kwoty odszkodowania za zajęcie działek nr 1350, nr 1351 oraz nr 1352/1 pod budowę sieci gazowej. Jak już wyżej wspomniano, chodzi o zawarcie umowy cywilnoprawnej, czyli polegającej na wyrażeniu przez obie strony zgodnego oświadczenia woli co do istotnych jej elementów. Brak zgody na zawarcie takiej umowy upoważnia z kolei właściwy podmiot, w tym przypadku A. sp. z o.o. w T., do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające organ administracji do zastosowania art. 124 § 1 ugn. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mamy do czynienia z celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 ugn i brakiem zgody właściciela nieruchomości na jego realizację, a wytyczenie przebiegu gazociągu nastąpiło w decyzji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. i sołectwa D.. Podkreślenia wymaga, że w celu zminimalizowania dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ustawodawca nakazał przeprowadzenie rokowań. Skoro jak wyżej wspomniano w niniejszej sprawie rokowania nie przyniosły rezultatu, organ był uprawniony do wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi, że Wojewoda reprezentował interes inwestora przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Skarga nie zawiera konkretnych zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, że ich nieruchomość ma 36 metrów szerokości i około 600 metrów długości i że projektowany wodociąg ma przeciąć działki na dwie części o nierównej powierzchni: jedna ok. 5000 m kw. i druga ok. 16.000 m kw. oraz, że nie są oni zainteresowani posiadaniem działki o tej mniejszej powierzchni gdyż zamierzają inwestować na działce i prowadzić działalność usługową i komercyjną. Własność tej mniejszej, powstałej zdaniem skarżących na skutek przeprowadzenia gazociągu, nieruchomości "nie spełnia ich kryteriów", ponadto pas gruntu o pow. 250 m kw. nie będzie mógł być przez nich wykorzystywany. W tej sytuacji ich zdaniem decyzja powinna powodować, że A. odkupi od nich część nieruchomości położonej na południe od projektowanego gazociągu po cenach wolnorynkowych bądź zrekompensuje ich stratę poprzez zapłacenie na ich rzecz odszkodowania w wysokości 60 tysięcy zł. O ile obecnie skarżącym chodziłoby o to, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie orzekają o odszkodowaniu ani też nie nakładają na inwestora obowiązku wykupienia części nieruchomości, która jest skarżącym zbędna, to takie zarzuty są zupełnie niezasadne w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ugn odszkodowanie należy się tylko wówczas, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Uwzględniając całą regulację zawartą w ust. 4, zgodnie z którym na osobie lub jednostce występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, nie ulega wątpliwości, że w samej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest możliwe przyznanie odszkodowania, może ono bowiem zostać przyznane dopiero po zrealizowaniu inwestycji, gdy okaże się, że nie jest możliwe przywrócenie nieruchomości do poprzedniego stanu. Z kolei jeśli chodzi o zarzut, że decyzja nie zawiera nałożenia na inwestora obowiązku wykupienia części nieruchomości zbędnej dla skarżących to zauważyć należy, iż przewidziane w art. 124 ust. 5 ugn roszczenie w postaci żądania wykupu nieruchomości ma charakter cywilno – prawny, co oznacza, że tylko sąd powszechny mógłby taki obowiązek wykupu nałożyć czy to na starostę czy też na osobę występującą z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z tym jedynie na marginesie zauważyć należy, iż zarówno przyznanie odszkodowania jak i wystąpienie przesłanek do uwzględnienia roszczenia cywilnoprawnego o odkupienie nieruchomości powiązane jest z faktem, że bądź to nie jest możliwe przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego bądź też doszło do uniemożliwienia właścicielowi dalszego prawidłowego korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Tymczasem w niniejszej sprawie jak to przyznał na rozprawie K. W., od 2005r. lat nieruchomość w ogólne nie jest wykorzystywana, jak zaś wynika z prawidłowych ustaleń organu inwestycja ma być zrealizowana zgodnie z planem zagospodarowania na terenach rolniczych, nie zaś na terenie przeznaczonym pod budownictwo czy też działalność usługową. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.