III SA/Lu 410/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W.Ch. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. oddala skargę. W dnia [...] lipca 2010 r. Rada Powiatu w B. podjęła uchwałą Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. (opublikowaną w Dz.U. Woj. L. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ze zm., dalej jako "Uchwała"). Na powyższe skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] lipca 2011 r. wniósł W. C. Przedmiotową skargę poprzedziło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez Radę Powiatu w B. w dniu [...] lipca 2011 r. uchwały Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B., złożone w dniu [...] czerwca 2. zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie: art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uchwaleniu Uchwały pomimo braku zaopiniowania jej projektu przez właściwe organy gmin B., A., K., Ł., B., O., T., T., F., G., W., Miasta B., Powiatu B. , których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku Województwa, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy zadań likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej nie jest w stanie przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki nad ludnością; art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z treści Uchwały nie wynika, aby ujemny wynik finansowy likwidowanego SP ZOZ nie może być pokryty we własnym zakresie przez ten zakład; art. 12 pkt 8 lit "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na: - podejmowaniu Uchwały w sposób wykluczający zbadanie przez radnych przesłanek uzasadniających jej podjęcie, - podjęciu Uchwały częściowo niemożliwej do wykonania, - podjęciu Uchwały zawierającej wewnętrzne sprzeczności, - nieprawidłowym uzasadnieniu Uchwały; [...] grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 1999 r. Nr S, poz. 72 ze zm.), polegające na wadliwym zwołaniu sesji Rady na dzień [...] lipca 2010 r.; § 24 ust. 2 Uchwały Nr 111/1/98 Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 1999 r. Nr S, poz. 72 ze zm.), polegającego na braku w uzasadnieniu Uchwały źródła pokrycia przejmowanych zobowiązań SPZOZ w B. Skarżący powołał się na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kierowane do Rady Powiatu w dniu [...] lipca 2010 r. oraz w dniu [...] września 2010 r. W. C. wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, z wyszczególnieniem ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, wezwanie Rady Powiatu w B. do przedłożenia protokołu z sesji Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2010 r. oraz o wezwanie Zarządu Powiatu w B. do przedłożenia umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 2010 r. pomiędzy Powiatem B. a "A". W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w B. uznała, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona. Na wstępie organ podkreślił, iż niezrozumiałym jest powoływanie się przez skarżącego na wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowane do Rady Powiatu w B. w dniu [...] lipca 2010 r. oraz w dniu [...] września 2010 r., podczas gdy W. C. nie składał takowych wezwań w wyżej wymienionych datach. Rada Powiatu w B. przytoczyła art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1592 z póź. zm.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z powyższego przepisu ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a skarżonym aktem. Interes lub uprawnienie skarżącego winny być już naruszone. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Nadto naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie złożenia skargi. Zdaniem organu Skarżący nie wykazał faktu naruszenia przez skarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z konkretnego przepisu materialnego. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga złożona w trybie przepisu art.87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niezależnie od powyższego organ uznał zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. Radni od początku III kadencji Rady Powiatu w B. informowani byli na sesjach i komisjach Rady Powiatu przez Zarząd Powiatu i Dyrektora SPZOZ o trudnej sytuacji ekonomicznej SPZOZ w B. a zwłaszcza o nieustannie wzrastającym zadłużeniu tej jednostki. Rada Powiatu co roku zapoznawała się ze sprawozdaniem finansowym SPZOZ-u i opinią biegłego rewidenta badającego to sprawozdanie, a następnie podejmowała uchwałę o jego zatwierdzeniu. Działania związane z procesem likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. zostały rozpoczęte w połowie 2009 r. Na sesji Rady Powiatu w dniu [...] sierpnia 2009 r. radni debatowali przy udziale organizacji związkowych działających przy SPZOZ nad trudną sytuacją finansową SPZOZ w B. oraz nad wyborem formy reorganizacji szpitala. Ponadto zostali zapoznani z projektem uchwały w sprawie likwidacji SPZOZ w B. Rada Powiatu na tej sesji podjęła uchwały, których program zakładał likwidację Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej przy zapewnieniu kontynuacji udzielenia świadczeń zdrowotnych przez podmiot wyłoniony w drodze przetargu. Organ nie zgodził się również z podniesionym przez skarżącego zarzutem braku procesu opiniowania projektu uchwały w sprawie likwidacji SPZOZ. Zgodnie z uchwalonym przez Radę Powiatu Programem reorganizacji, przystąpiono do procesu opiniowania projektu uchwały w sprawie likwidacji SPZOZ, przewidzianym w art. 43 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz.89 z późn. zm.). Na tej podstawie wystąpiono do Wojewody L. oraz do Rad Gmin Powiatu B., tj. miasta B., miasta i gminy F., J., T., gmin: A., B., B., G., K., Ł., O., P. G., T., T. oraz do Rady Społecznej przy SPZOZ w B., a także do organizacji związkowych działających przy SPZOZ i ogólnopolskich organizacji związkowych o wyrażenie opinii w tym temacie. Wszystkie podmioty, do których się zwrócono, wyraziły swoje opinie w przedmiocie likwidacji SPZOZ. W większości były to opinie pozytywne. Z treścią wyrażonych opinii radni powiatu zostali zapoznani na sesji Rady Powiatu w dniu [...] lipca 2010 r. Rada Powiatu podkreśla, iż skierowany do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji SPZOZ, wbrew temu co pisze w skardze strona skarżąca, nie wskazywał konkretnych terminów otwarcia i zakończenia likwidacji oraz terminu przejęcia pracowników przez nowy podmiot. Były to jedynie terminy projektowane, które nie mogły być terminami ostatecznymi, gdyż jak przewidywał przyjęty przez Radę Powiatu Program reorganizacji wyłonienie podmiotu, który miał przejąć prawa i obowiązki SPZOZ w zakresie świadczeń medycznych, nastąpić miało w drodze przetargu. Procedury przetargowe trwały od miesiąca września 2009 r. do czerwca 2010 r. W dniu [...] czerwca 2010 r. została zawarta umowa z "A" na dzierżawę nieruchomości oraz sprzętu medycznego i wyposażenia SPZOZ wraz z prowadzeniem zadań związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych na terenie Powiatu B. Dopiero po tej dacie stało się możliwe podjęcie uchwały w sprawie likwidacji SPZOZ, a także określenie terminów otwarcia likwidacji i zakończenia czynności likwidacyjnych. Skarżona uchwała Nr [....] w sprawie likwidacji SPZOZ w B. została podjęta na sesji Rady Powiatu w dniu [...] lipca 2010 r. na podstawie przepisów art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 3 i 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uchwała spełnia wszystkie wymagane powołanymi przepisami wymogi. Regulacje zawarte w § 2 ust. 3 i w § 3 uchwały zabezpieczają zakres i ciągłość świadczeń zdrowotnych, wykonywanych dotychczas przez SPZOZ. Uchwała jest zgodna również z § 26 Statutu Powiatu B. Była przedmiotem badania pod kątem legalności przez organ nadzoru, który nie dopatrzył się naruszeń prawa. Nadto Organ podkreślił, iż Uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. już została wykonana. Z dniem 6 października 2010 r., wskazanym w uchwale jako dzień zakończenia przez SPZOZ w B. działalności medycznej, nastąpiło protokolarne przekazanie mienia Powiatu B. i majątku SPZOZ dzierżawcy, który utworzył niepubliczny zakład opieki zdrowotnej – "A". Podmiot ten został wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę L. z dniem [...] września 2010 r. i od dnia [...] października 2010 r. przejął prawa i obowiązki likwidowanego SPZOZ w B. wynikające z umów zawartych przez SPZOZ z L. Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej. Rada Powiatu nie zgodziła się również z zarzutami skargi, iż nie zachodziły przesłanki określone przepisem art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje okoliczności, w których organ założycielski może podjąć decyzję o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Taką decyzję można podjąć, gdy zakład opieki zdrowotnej nie jest w stanie pokryć ujemnego wyniku finansowego we własnym zakresie jak to było w przypadku SPZOZ. Radni przed podjęciem uchwały o likwidacji SPZOZ w dniu [...] lipca 2010 r. otrzymali pełne i rzetelne informacje na temat sytuacji ekonomicznej SPZOZ. Dyrektor SPZOZ poinformował zebranych o zadłużeniu SPOZ oraz o niemożliwości dalszego funkcjonowania placówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a. ). Na wstępie niniejszych rozważań należy ocenić dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 87 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 tejże ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3 przywołanej ustawy). Legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, co oznacza, że skarżący winien wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego. Sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09). Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p., należy odwołać się także do orzecznictwa sadowego dotyczącego art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.), które w omawianym zakresie pozostaje aktualne ze względu na identyczne brzmienie obu ustaw. Wskazać zatem należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia: I. legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; II. interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. III. legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustaw samorządowych nie upoważniają do wnoszenia skarg w interesie publicznym – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r., II SA/Bk 791/09 oraz z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Bk 171/10) . Bezspornym jest, że zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną skarżącego. Winna ona kształtować prawa i obowiązki publicznoprawne skarżącego. Należy przy tym pamiętać, iż legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu wyłącznie cywilnoprawnego. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 u.s.p. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarga sądowa nie zawiera bowiem wskazania takiego zarzutu odnoszącego się do wskazania konkretnego uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisu prawa materialnego, a skarżący wskazuje na: sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem oraz potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia. Podkreślenia wymaga, iż to po stronie skarżącego leżało wykazanie związku tego naruszenia z jego indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą w sprawie likwidacji SPZOZ w B., a jego uprawnieniem normowanym tą uchwałą. Skarżący nie wykazał ponadto w jaki sposób doszło do naruszenia, w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn., II OSK 2019/06). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. W skardze nie wywiedziono w żaden sposób z powołaniem się na konkretną regulację prawną, iż zaskarżona uchwała nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącego przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Rzeczą sądu nie jest zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jego praw lub uprawnień, a tylko te mogą stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w B. Skoro nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia strony, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpoznania skargi. Innymi słowy strona skarżąca nie wykazała ani normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny ani tym bardziej, że doszło do naruszenia takiego interesu. Samo zaś hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy ustrojowej ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Reasumując uznać należy, iż skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis. Nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot nie powołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca nie posiada legitymacji skargowej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.