III SA/Lu 591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "Lubelskiego Rynku Hurtowego" Spółki Akcyjnej na uchwałę Rady Gminy Niemce z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXIX/230/08 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia inkasentów oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXIX/230/08 Rada Gminy Niemce zmieniła uchwałę z dnia 6 grudnia 2006 r. Nr II/12/06 w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso. Zmiana dotyczyła § 3 i 4 uchwały i polegała m. in. na wyznaczeniu Lubelskiego Rynku Hurtowego S.A. w Elizówce jako inkasenta opłaty targowej. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Lubelski Rynek Hurtowy S.A. w Elizówce, domagając się stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej uchwały jako sprzecznej z prawem i naruszającej interes prawny skarżącej Spółki. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 19 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2006 r. Nr 121, poz. 844) w związku z art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60) poprzez wyznaczenie skarżącej Spółki jako inkasenta opłaty targowej i jednocześnie niewskazanie terminów płatności pobranej przez inkasentów opłaty targowej, a poprzez to naruszenie interesu prawnego Spółki w sposób bezpośredni i realny; - naruszenie art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez podjęcie uchwały niezawierającej wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tej normie prawnej, tj. niewskazania terminu płatności opłaty targowej; - naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez wyznaczenie skarżącej Spółki jako inkasenta opłaty targowej, wbrew woli Spółki i bez jej zgody, a poprzez to naruszenie interesu prawnego Spółki w sposób bezpośredni i realny; - naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 59 oraz art. 60 Ordynacji podatkowej, poprzez ograniczenie sposobu płacenia opłaty targowej jedynie do poboru w drodze inkasa bezpośrednio od sprzedającego w dniu sprzedaży, podczas gdy ustawa w art. 19 pkt 2 zawiera kompetencję jedynie do określenia alternatywnego sposobu poboru opłaty targowej w drodze inkasa. Skarżąca spółka wyjaśniła również, że brak jej zgody na pełnienie roli inkasenta wynika z faktu, że funkcja ta jest sprzeczne z celami prowadzonej działalności gospodarczej i negatywnie wpływa na wizerunek Spółki u producentów rolnych sprzedających na terenie Rynku Elizówka, powodując zmniejszenie ich liczby. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Niemce wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady Gminy Niemce skarżąca spółka nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) rada gminy może zarządzić pobór opłaty targowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Odnosząc się do zarzutu skargi niewskazania terminu płatności opłaty targowej Rada Gminy wyjaśniła, że w myśl art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku (lub opłaty) powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Dyspozycja art. 19 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie stwarza tym samym dla rady gminy delegacji do określania terminów płatności dla inkasentów. Rada gminy upoważniona jest natomiast do określenia terminu płatności opłaty targowej i w § 2 uchwały Nr II/12/06 z dnia 6 grudnia 2006 r. Rada Gminy Niemce określiła termin płatności opłaty targowej na dzień sprzedaży na targowisku. Z uwagi na powyższe, inkasent (skarżąca spółka) zobowiązany był do pobrania opłaty targowej od sprzedającego w dniu sprzedaży. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez wyznaczenie skarżącej jako inkasenta opłaty targowej, wbrew woli skarżącej i bez jej zgody, Rada Gminy stwierdziła, iż skarżąca dopiero w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r. powołała się na brak zgody na wykonywanie obowiązków inkasenta. Zdaniem Rady Gminy powszechnie obowiązujące przepisy prawa podatkowego nie ustanawiają wymogu ani trybu uzyskania zgody podmiotu na wykonywanie obowiązków inkasenta. Między gminą a spółką zawiązał się stosunek administracyjnoprawny, nie wymagający dla swej skuteczności wyrażenia woli przez adresata normy zawartej w uchwale rady gminy. Na mocy uchwały rady gminy spółka stała się podmiotem prawa podatkowego, spełniającym funkcje z zakresu prawa podatkowego, w szczególności określone w art. 9 Ordynacji podatkowej, które wykonywane są w interesie publicznym. W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 59 oraz art. 60 Ordynacji podatkowej poprzez ograniczenie sposobu płacenia opłaty targowej jedynie do poboru w drodze inkasa bezpośrednio od sprzedającego w dniu sprzedaży, Rada Gminy wyjaśniła, iż art. 19 pkt 2 cyt. ustawy należy rozumieć jako alternatywny sposób zapłaty wobec innych form dopuszczonych przepisami Ordynacji podatkowej i podniosła, że z brzmienia § 3 zaskarżonej uchwały nie wynika wcale, iż pobór opłaty targowej dokonywany jest "wyłącznie" w drodze inkasa. Kwestia form zapłaty nie została zawarta w zaskarżonej uchwale, ponieważ regulują ją przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem niedopuszczalne byłoby powtórzenie regulacji ustawowych w Pismem z dnia 22 września 2009 r., doręczonym dnia 23 września 2009 r. skarżąca spółka skierowała do Wójta Gminy Niemce oraz Rady Gminy Niemce wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, a następnie wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 581/09 stwierdził nieważność § 1 uchwały Rady Gminy Niemce nr XXIX/230/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. w części dotyczącej wyznaczenia Lubelskiego Rynku Hurtowego S.A. w Elizówce jako inkasenta do poboru opłaty dokonywanej w drodze inkasa w stosunku do należnej opłaty targowej, o której mowa w § 1 ust. 2 uchwały nr II/12/06 Rady Gminy Niemce z dnia 6 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ dopuścił się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia Lubelskiego Rynku Hurtowego S.A. w Elizówce jako inkasenta opłaty targowej. W ocenie Sądu nałożenie obowiązku poboru podatku i wpłacania go we właściwym terminie organowi podatkowemu nie może być dokonane bez zgody podmiotu, któremu powierza się to zadanie. Sąd uznał, że w sprawie niniejszej zgoda taka nie została wyrażona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2011 r., II GSK 820/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy wyznaczenia inkasentów opłaty targowej należącej do opłat lokalnych, ustalanych i pobieranych przez gminy. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady Gminy Niemce do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dawało to podstawę do wniesienia skargi do sądu. Skarga wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.p.s.a., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), tj. w terminie 60 dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wykazała również legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem na skarżącą spółkę, prowadzącą działalność gospodarczą, dodatkowe obowiązki związane z poborem opłat lokalnych. Interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały nie budzi więc wątpliwości. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany jest zatem w sprawie niniejszej wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r. (IIGSK 820/10). Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 i art. 19 pkt 1 litera a i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym. Stanowi on, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Opłata targowa, której dotyczy zaskarżona uchwała jest opłatą lokalną, o której mowa w art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Granice, w jakich rada gminy może podejmować uchwały w sprawach opłat lokalnych zakreślone zostały natomiast w przepisie art. 19 tej ustawy. Zgodnie z art. 19 pkt 1 litera "a", w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z zastrzeżeniem, że stawka dzienna opłaty targowej nie może przekroczyć wskazanej w ustawie kwoty. Stosownie natomiast do art. 19 pkt 2 ustawy rada gminy w drodze uchwały może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. W powołanym wyżej wyroku z dnia 26 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z treści ostatniego z przytoczonych przepisów wywieść należy, że ustawodawca – dając radzie gminy możliwość określenia uchwałą inkasentów do poboru opłat w drodze inkasa – nie nałożył na ten organ obowiązku uzyskania zgody podmiotu określanego tą uchwałą jako inkasent opłaty targowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmienne stanowisko nie tylko nie znajduje oparcia w literalnym brzmieniu interpretowanego przepisu, ale też pozostaje w sprzeczności z charakterem uchwał podejmowanych na jego podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ugruntował się pogląd, że uchwały podejmowane na ich podstawie kwalifikować należy do aktów prawa miejscowego, będących – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego zawarte jest w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem prawo miejscowe mogą stanowić określone przepisem organy, upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego wynikać może tylko z ustawy, ponadto akty prawa miejscowego są ściśle ograniczone ramami upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle określonych w art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ram upoważnienia do podejmowania uchwał określających inkasentów poboru opłat w drodze inkasa uznać trzeba, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że prawodawcze uprawnienie organów samorządu terytorialnego podlega ograniczeniom – co do treści stanowionego prawa – przez obowiązek uzyskania zgody podmiotów, których dotyczy. Stanowiłoby to nieprzewidziane prawem naruszenie samodzielności gminy w stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących. Pogląd taki podzielany jest w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym. Zwraca się uwagę, że na mocy uchwały, podjętej na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, pomiędzy gminą i inkasentem nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, który jest skuteczny bez konieczności wyrażenia zgody przez podmiot wskazany jako inkasent. Uchwała jest wystarczającą podstawą nałożenia obowiązków inkasenta (por. G. Dudar, L. Etel, S.Presnarowicz: Komentarz do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, Wydawnictwo ABC 2008, wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 28 lutego 1992 r., sygn. akt SA/Po 1130/91 oraz wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 26 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1622/01). Zaskarżona uchwała, podjęta bez uzyskania uprzedniej zgody skarżącej na wyznaczenie jej inkasentem opłaty targowej nie narusza zatem przepisu art. 19 pkt 2 w zw. z art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące niewskazania w uchwale terminu płatności opłaty targowej. Przedmiotem zaskarżonej uchwały była jedynie zmiana § 3 i 4 uchwały z dnia 6 grudnia 2006 r., dotyczących zarządzenia poboru w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz ustalenia wynagrodzenia prowizyjnego za inkaso. Nie była natomiast przedmiotem zaskarżonej uchwały zmiana § 2 uchwały z dnia 6 grudnia 2006 r., określającego termin płatności opłaty targowej. Nie jest również uzasadniony zarzut niewskazania w zaskarżonej uchwale terminu wpłaty na rzecz organu podatkowego pobranej przez inkasenta opłaty targowej. Należy wyjaśnić, że uchwała rady gminy, podjęta na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy, jest podstawą nałożenia na inkasentów obowiązków wynikających z art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 z późn. zm.), a więc obowiązku pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Natomiast przepis art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie upoważnia rady gminy do określania w drodze uchwały terminów wpłat na rzecz organu podatkowego pobranej przez inkasenta opłaty targowej. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 59 i 60 Ordynacji podatkowej poprzez ograniczenie sposobu płacenia opłaty targowej jedynie do poboru opłaty w drodze inkasa bezpośrednio od sprzedającego w dniu sprzedaży. Zgodnie z art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy może zarządzić pobór opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Zarządzenie poboru opłaty w formie inkasa jest więc uprawnieniem rady gminy, wyraźnie przez ustawę przewidzianym. Zaskarżona uchwała przewiduje, że pobór opłaty dokonywany jest w drodze inkasa przez wskazanych w uchwale inkasentów. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem art. 19 pkt 2 ustawy. Zarządzenie inkasa nie wyklucza opłacania opłat w sposób wskazany w Ordynacji podatkowej. Zaskarżona uchwała żadnych ograniczeń w tym względzie nie wprowadza. Należy ponadto zauważyć, że podniesienie przez skarżącą zarzutu dotyczącego zarządzenia inkasa możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim zaskarżona uchwała naruszałaby jej interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2011 r. uchylającym poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca nie kwestionuje prawidłowości określenia w zaskarżonej uchwale inkasenta. Należy jednak podkreślić, że zaskarżona uchwała prawidłowo określa inkasenta przez podanie nazwy inkasenta, będącego osobą prawną. W ocenie Sądu inkasent musi być określony w sposób zindywidualizowany. W przypadku osoby prawnej określeniem dostatecznie konkretnym i zindywidualizowanym jest wskazanie nazwy osoby prawnej. Zgodnie z art. 31 Ordynacji podatkowej, inkasent będący osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, zobowiązany jest wyznaczyć osoby fizyczne, do których obowiązków należy pobieranie opłat, a także zgłosić właściwemu miejscowo organowi podatkowemu imiona, nazwiska i adresy tych osób. Do kompetencji rady gminy nie należy zatem wskazywanie w uchwale konkretnych osób fizycznych uprawnionych do poboru opłat w imieniu osoby prawnej. Zaskarżona uchwała nie jest również sprzeczna z prawem w części dotyczącej ustalenia wynagrodzenia inkasenta. Określenie wysokości wynagrodzenia należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Oznacza to konieczność określenia wysokości wynagrodzenia bezpośrednio w uchwale w sposób konkretny i niewymagający ustalania wynagrodzenia przez organ wykonawczy gminy. W zaskarżonej uchwale wysokość wynagrodzenia określona została w taki właśnie sposób, przez ustalenie wysokości wynagrodzenia na 25% zainkasowanych opłat. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bez znaczenia są podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące wykonywania przez inkasenta jego obowiązków i ewentualnej odpowiedzialności inkasenta za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.