II OSK 1669/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 25/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/10, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. (nakazującą inwestorowi [...] S.A., dokonanie rozbiórki sieci cieplnej) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zawarte w decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania odpowiadały przesłankom określonym w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynikało, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie poprzez uzyskanie stosownych, aktualnych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do nieistniejącego podmiotu organ stwierdził, że mimo błędnego wskazania nazwy firmy w rozdzielniku decyzji nie ma wątpliwości kto jest właściwym adresatem. Pismem z dnia 12 października 2009 r. [...] S.A. w W. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Strona zarzuciła Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zbadania uzasadnienia zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. przez pryzmat prawidłowości określania adresata obowiązku nałożonego tą decyzją. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że zapadła ona po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. natomiast w uzasadnieniu organ posługuje się nazwą [...] S.A. Podnosząc ten zarzut wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] września 2009 r. i wskazał, że nie stwierdził, aby badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z tym odmówiono stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. [...] S.A. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyła podmiotu nigdy nie istniejącego zaś organ odwoławczy w rozdzielniku decyzji wskazał podmiot już nieistniejący. W ocenie skarżącego adresatem decyzji może być wyłącznie podmiot prawny ustalony zgodnie z określeniem jego firmy we właściwym rejestrze. Poza tym organ odwoławczy uznając, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej nie mógł ograniczyć się do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ale winien ją uchylić i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że jest ona niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Objęta kontrolą sądową decyzja organu odwoławczego została wydana w postępowaniu nadzorczym będącym jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, a mającym na celu zbadanie, czy kontrolowana decyzja z postępowania zwykłego nie została wydana z naruszeniem art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie postępowaniem nieważnościowym objęta była decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. (nakazującą inwestorowi [...] SA, dokonanie rozbiórki sieci cieplnej) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd badając akta niniejszej sprawy nie dopatrzył się naruszenia przesłanek z katalogu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. określającego przesłanki nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zarzucił M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie. Co prawda nie użył sformułowania rażące naruszenie prawa, a tylko takie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, to Sąd nie będąc związany granicami skargi ocenił przedmiotową decyzję z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenie przepisów prawa, które w sposób oczywisty (tzn. organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uznał za słuszne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w skarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r., że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu słusznie wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawną stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności następuje tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone występowanie przyczyny nieważności, określonej w art. 156 § 1 k.p.a, a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że podjęcie merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie jak w każdej innej jest możliwe jedynie wtedy, gdy zgromadzony jest w całości materiał dowodowy. Braki w tym zakresie uniemożliwiają merytoryczną ocenę zastosowania przepisów prawa materialnego. W związku z tym M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że materiał dowodowy jest niepełny, słusznie nakazał jego uzupełnienie. Poza tym Sąd uznał, że takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie powoduje sanowania postępowania organu I instancji w zakresie określenia podmiotu, do którego skierowana jest decyzja, a wręcz daje szansę naprawienia nieprawidłowości w tym przedmiocie. W tej sytuacji trudno uznać, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania w rażący sposób narusza prawo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 1599/09 przyjmujący, że niedokładność zapisu adresata decyzji nie stanowi o tym, że adresat jest nieznany i niedokładność ta może być skorygowana jako omyłka. Sąd dokonał również sprawdzenia czy przedmiotowa decyzja nie została podjęta z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia odpowiadały przesłankom określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, może być podjęta, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wskazane przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego braki w postępowaniu dowodowym nie pozwalały na podjęcie merytorycznej decyzji w tej sprawie na tym etapie postępowania. W związku z tym Sąd uznał, że decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza w rażący sposób prawa. Na marginesie Sąd wskazał, że zgłaszany przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie mógł być uwzględniony, ponieważ decyzja ta została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Poza tym skarżący w swojej skardze domagając się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołuje się na przepisy k.p.a., których w kodeksie nie ma, ale może to być spowodowane omyłką pisarską. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a w szczególności: 1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez brak sprawowania należytej kontroli nad działaniami organu administracji publicznej polegającej na tym, że takie określenie adresata w zaskarżonej decyzji administracyjnej jest wyłącznie uchybieniem organu w staranności zapisu nazwy, niemniej jednak nie jest to adresat nieznany (nieistniejący) a niedokładność mogła zostać sprostowana jako omyłka. 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. § 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak sprawowania należytej kontroli nad działaniami organu administracji publicznej polegające na rażącym naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie co doprowadziło do wywołania skutku <> rażąco wadliwego postępowania pierwszoinstancyjnego i prowadzenie postępowania drugoistancyjnego wobec podmiotu, który wcześniej nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji jako jego strona, tj. "[...] S.A.", co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu wiedzenia praworządności oraz zaufania obywateli do organów Państwa - przysługiwania stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a). 3. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. § 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek kontroli postępowania organów administracji w zakresie prawidłowego (zgodnego z rejestrem przedsiębiorców) oznaczenia adresata obowiązku w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji oraz postępowaniu administracyjnym drugiej instancji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Uczestnik postępowania S. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie do końca czyni zadość wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu. Mianowicie jej autor jako jeden z naruszonych przepisów wskazuje w pierwszym zarzucie § 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. natomiast w zarzutach drugim i trzecim zarzuca naruszenie art. § 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu oznaczonego jako "§ 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a." Natomiast wskazanie na naruszenie "art. § 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a." jest nieprecyzyjne, gdyż nie został wskazany numer artykułu, którego § 3 ust. 2 pkt 1 miał zostać naruszony. Z tych względów niemożliwe było poddanie ocenie zarzutów w części dotyczącej tak określonych przepisów. Dokonując zaś oceny naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że w postępowaniu nieważnościowym kontroli poddana została decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że jest to decyzja kasacyjna, która mogła zostać wydana w sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdził istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Zatem niewłaściwe określenie w decyzji organu pierwszej instancji nazwy Przedsiębiorstwa jako podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki sieci cieplnej nie stało na przeszkodzie zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, w której organ ten stwierdził istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia prawidłowego określenia nazwy podmiotu zobowiązanego do rozbiórki obiektu budowlanego stawała się elementem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził należytą kontrolę zaskarżonej decyzji, co oznacza, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1, art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, wyroku Sądu pierwszej instancji oraz powyższych rozważań kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym poddana była decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie miał natomiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym nie mogło dojść do jakiegokolwiek naruszenia wskazanego w omawianym zarzucie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.