III SA/Gd 394/11

Dnia 24 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych podległych Powiatowi [...] oddala skargę. W dniu 28 kwietnia 2011 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych podległych Powiatowi [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 90 t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 czerwca 2011 r. w oparciu o art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ nadzorczy wskazał, że w § 1 uchwały Rada Powiatu przyjęła program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych podległych Powiatowi [...] w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. W § 5 Rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z treści Programu wynika, że skierowany jest on do uzdolnionej młodzieży uczącej się w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...], a formą jego realizacji jest stypendium o charakterze motywacyjnym. W programie zawarto szczegółowe warunki udzielania tej pomocy, jej zakres oraz postanowienie, że stypendium finansowane jest z dochodów własnych powiatu. W przywołanym w podstawie prawnej uchwały art. 90t ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego jedynie do tworzenia programów wspierania edukacji. Programy te mogą mieć zasięg lokalny lub regionalny, a ich cel polega na wspieraniu edukacji uzdolnionych uczniów i młodzieży i ma charakter motywacyjny. Szczegółowe warunki udzielania pomocy winny być określone w uchwale Rady Powiatu na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który wskazuje, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Uchwała zawierająca wyżej wskazane regulacje stanowi akt prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i jako taka podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Nadto artykuł 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym przywołany w uchwale ma wyłącznie charakter normy kompetencyjnej. Wynika z niego tylko , że jeśli ustawy szczególne przekażą powiatowi zadania w zakresie udzielania stypendiów, to nie zarząd powiatu, a rada powiatu będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania tych świadczeń. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała obejmuje programem jedynie uczniów uzdolnionych uczęszczających do szkół ponadgimnazialnych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...], pomijając uczniów uzdolnionych uczęszczających do innych szkół, np. niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Zdaniem organu jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce powinno stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Przepis art. 90t ustawy o systemie oświaty nie wskazuje na inne kryteria, czy też cechy szkoły, które pozwalałyby na rozróżnienie uczniów. Przedsięwzięcie mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Powiat [...] zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia w całości. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 90 t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przez błędną wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu stwierdził, że żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, bowiem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje radzie powiatu na podstawie upoważnień zawartych w ustawach. Przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym jest wyłącznie normą kompetencyjną, zaś art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do przyjęcia uchwały o charakterze programowym, która nie jest aktem generalnym, powszechnym i abstrakcyjnym, a co za tym idzie, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącego art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wyraźnie rozróżnia skalę przedsięwzięcia wskazując na możliwość tworzenia programów regionalnych i lokalnych. Zatem programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu. Zadania oświatowe powiatu wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym są realizowane wobec uczniów mających stałe miejsce zamieszkania na terenie powiatu, jak i uczniów mających tam czasowe miejsce pobytu. Niemniej jednak ustalanie zasad przyznawania świadczeń musi korespondować z zakresem działania jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla, określonym w aktach prawa ustrojowego - co przesądza o kręgu podmiotów, do którego mogą one być adresowane. Dlatego nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że jedynym kryterium wsparcia ucznia jest kategoria bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. W takim rozumieniu, program uchwalony przez Radę Powiatu obejmowałby uczniów wszystkich szkół - w tym także podstawowych i gimnazjalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że o charakterze uchwalonego aktu normatywnego nie decydują jedynie przywołane w podstawie prawnej przepisy. Wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionuje ograniczenie kręgu uczniów tylko do jednej kategorii szkół z pominięciem innych szkół, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W istocie rzeczy problem sprowadza się przede wszystkim do tego, czy uchwała podjęta przez Radę Powiatu [...] jest aktem prawa miejscowego, czy też nie. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że jest ona aktem prawa miejscowego, a skarżący prezentuje pogląd przeciwny. Akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, określającym w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania -prawa i obowiązki - adresatów, wydany przez organ samorządu terytorialnego lub terenowy organ administracji rządowej, obowiązujący na terenie , na którym działa organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego. Normy mają charakter generalny, o ile określają adresata przez wskazanie cech , a nie poprzez wymienienie z nazwy ( imienia i nazwiska); z kolei abstrakcyjność normy polega na tym, że regulowane nią postępowanie ma dotyczyć powtarzających się okoliczności. Adresatem prawa miejscowego mogą być wszystkie podmioty, jak i pewne ich kategorie. W sprawie niniejszej adresatem norm zawartych w przedmiotowej uchwale są uzdolnieni uczniowie szkół ponadgimnazjalnych, którzy w sytuacjach określonych uchwałą mają otrzymywać stypendia za wyniki w nauce lub za wybitne osiągnięcia na terenie Powiatu [...]. Przedmiotowa uchwała zawiera wobec tego normy generalne i abstrakcyjne, obowiązujące na terenie działania Rady Powiatu [...] . Z treści art. 90t ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 ze zm.) , który stanowi, że "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze" wynika, że zawiera on upoważnienie ustawowe do wydania tego rodzaju uchwał, jak podjęte w niniejszej sprawie. Jednak Rada Powiatu [...] nie powołała się na ten właśnie przepis, lecz w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały wskazała art. 90t ust. 1pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży oraz art. 12 pkt 10 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przywołany art. 12 pkt 10 a ustawy o samorządzie powiatowym jest jedynie przepisem kompetencyjnym, co oznacza, że o ile ustawy szczególne, czyli inne niż ustawa o samorządzie powiatowym przekażą powiatowi zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada powiatu a nie inny organ będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania tych świadczeń ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt OSK 540/07, publ. LEX 341241). Do stanowienia przepisów prawa w zakresie przyznawania stypendiów nie upoważniał Rady także art. 90t ust. 1pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem programy , o jakich mowa w tym przepisie mogą być jedynie aktami ramowymi określającymi wytyczne dotyczące sposobu postępowania w danym zakresie , odnoszące się do organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego i ewentualnie jej jednostek organizacyjnych. Należy zwrócić uwagę na fakt, że art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom, młodzieży, uczniom wówczas, gdy zostaną przyjęte programy , o jakich mowa w ust. 1 pkt 2 art. 90t ustawy o systemie oświaty. Tymczasem z treści uchwały nie wynika , by takie programy zostały utworzone, a przedmiotowa uchwała takim programem nie jest. W tej sytuacji, nawet gdyby można było uznać, że wskazano wadliwie jedynie podstawę prawną uchwały, nie przywołując właściwej - tj. art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty - to i tak uchwała zostałaby podjęta w sytuacji nie spełnienia koniecznej przesłanki określonej w art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. O tym, jaki charakter ma konkretna uchwała nie decydują przepisy przywołane w jej podstawie prawnej, ale jej faktyczna treść. Treść przedmiotowej uchwały nakazuje przyjęcie, że jest to akt prawa miejscowego. Taki akt musi spełniać wymogi prawidłowej promulgacji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa ( art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). W dniu podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 stanowiła, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w art. 4 ust. 1 - iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 13 pkt 2 w/w ustawy stanowił, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy (...). Przedmiotowa uchwała w § 5 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, co jest sprzeczne z treścią art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 przywołanej ustawy . Uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego , będąca aktem prawa miejscowego, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami , o których mowa w art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym (czyli z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym , jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 tej ustawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 , publ. LEX nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 , pub. LEX nr 569729). Rację ma także organ nadzoru uznając w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przedmiotowa uchwała narusza zasadę równego traktowania mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej, niezasadnie pomijając uczniów uczęszczających do szkół , dla których organem prowadzącym nie jest Powiat [...]. Określenie szczegółowych warunków pomocy dzieciom i młodzieży , o jakich mowa w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty następuje po przyjęciu programów wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży i wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży ( art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2). Tak więc w przypadku określenia szczegółowych warunków udzielania stypendiów dla dzieci i młodzieży kryterium wyznaczającym pomoc jest fakt bycia uzdolnionym. Sformułowania zawartego w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty "osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy" nie można interpretować, jak uczyniła to Rada Powiatu, jako umocowania do wskazania jako grupy osób uprawnionych do pomocy jedynie uzdolnionych uczniów szkół ponadgimnazjalnych podległych Powiatowi [...], bowiem za taką grupę osób można uznać uzdolnionych uczniów wszystkich szkół ponadgimnazjalnych na terenie Powiatu [...]. Mając na uwadze powyższe Wojewoda zasadnie na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Powiatu [...]. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.