II SA/Po 374/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r. nr [...] (znak: [...][...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz każdego ze skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pawilonu handlowego, parkingów oraz obiektów małe architektury na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie ma uchwalonego planu miejscowego, zatem ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie w decyzji, wydanej po spełnieniu warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wykazała, że teren w skład którego wchodzi działka inwestora ma zróżnicowane funkcje i występuje w jego granicach zabudowa zagrodowa w gospodarstwach ogrodniczych, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usytuowana wzdłuż ulic odchodzących od ul.[...], jak również zabudowa usługowa, głównie w ciągu ul. [...]. Zabudowa usługowa to budynki handlowe różnych branż – sklepy spożywczo-przemysłowe, branży hydraulicznej i motoryzacyjnej oraz budynki usługowe pizzeria, naprawa sprzętu ogrodniczego, stolarstwo meblowe. Zabudowa ta daje podstawę do przyjęcia, że projektowany pawilon handlowy pozostaje w zgodzie z zastaną funkcją terenu. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy zbiegu dwóch ul: [...] i [...] i linia zabudowy została wyznaczona zarówno według zabudowy ul.[...], jak i ulicy [...] – linia zabudowy została dostosowana do linii zabudowy budynków usługowych istniejących przy ulicy [...]. Organ podkreślił, że linia zabudowy, zgodnie z § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 wymienionego rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, lecz nie jest to linia, do której muszą przylegać budynki – obiekty mogą być usytuowane w zróżnicowanych odległościach do linii zabudowy. Szerokość elewacji frontowej budynku określono na 29 metrów i wyznaczono front od strony ulicy [...], od której odbywać się będzie obsługa komunikacyjna. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze objętym analizą znajdują się obiekty usługowe o szerokości frontu około 40 metrów. Wskaźnik intensywności zabudowy ustalono na maksymalnie 0,3 i nie odbiega on od wskaźnika występującego na obszarze analizowanym, który jest zróżnicowany od 0,2 do 0,7. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołania odnoszące się do nieprawidłowej interpretacji wyników analizy nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowy. Planowanej inwestycji nie można też zarzucić sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], ponieważ stosownie do brzmienia art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest to akt prawa miejscowego, a co za tym idzie ustalenia w nim zawarte nie wiążą przy wydawaniu decyzji. W decyzji określono, że obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywała z ul. [...] – wjazd główny i dostawa towarów i z ulicy [...]. Rozwiązanie to nie spowoduje zwiększenia ruchu na ulicy [...], a ponadto zobowiązano inwestora do przebudowy skrzyżowania ulic [...] i [...]. Decyzja organu pierwszej instancji reguluje również wymagania dotyczące ochrony środowiska m.in. normy hałasu i określa, że na styku z zabudową mieszkaniową obowiązują standardy akustyczne, jak dla zabudowy mieszkaniowej. Wskazano nadto, że wody opadowe muszą być rozprowadzane po nieutwardzonym terenie inwestora. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje sposoby rozwiązania problemów dotyczących ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko i do zadań organu wydającego pozwolenie na budowę należy wprowadzenie tych rozwiązań do projektu budowlanego. W świetle rozwiązań zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzuty zawarte w opinii biegłego są zbyt daleko idące i nieuprawnione. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi J. K. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących, organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy: - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prze błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, - art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedołączenie do akt administracyjnych projektu decyzji o warunkach zabudowy, -- § 9 ust. w/w rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy przez sporządzenie części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy na mapie niezgodnej z powołanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo A Spółka Jawna wniosła o oddalenie skargi i załączając stosowne dokumenty, poinformowała, że w dniu [...] maja 2011r. zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz Spółki B Spółka Komandytowa, a w decyzją z dnia [...] 2011r. Prezydent Miasta K. przeniósł ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010r. na rzecz Spółki B Spółka Komandytowa. W piśmie z dnia 9 listopada 2011r. Spółka B Spółka Komandytowa wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, wskazując na swój interes prawny w rozstrzygnięciu, albowiem jest [...] maja 2011r. jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz że została na nią przeniesiona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010r. Na rozprawie, postanowieniem z dnia 24 listopada 2011r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Spółkę A Spółka Komandytowa. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Spółka A Spółka Komandytowa wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zarzuty skargi są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2010 r., którą działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, parkingów oraz obiektów małej architektury na nieruchomości oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne. Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. (art. 3 § 1, art. 134) Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, stanowiąca powielenie stanowiska organu I instancji, jest wadliwa i w takim samym stopniu narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, jak decyzja ją poprzedzająca. Waga stwierdzonego przez Sąd naruszenia tych przepisów uzasadnia uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.). Powyżej opisana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ust. 1 pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uregulowana w wyżej przywołanym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje przywołane przez organy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej wartości tego wskaźnika i średniej szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego. Istnieje możliwość odstąpienia od tej zasady, jeżeli wynika to z wyników analizy (§ 5 i 6 rozporządzenia). Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 kpa, a w decyzji uzasadnić spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08, LEX nr 525864, dostępne jw.). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie oparły swoje rozstrzygnięcie na analizie z dnia 1 grudnia 2010r. W ocenie Sądu ta analiza w części tekstowej jest nieprawidłowa pod względem merytorycznym. W analizie tej wskazano, ze analizowany obszar to teren o zróżnicowanych funkcjach i sposobie użytkowania poszczególnych obiektów, bowiem występuje tam zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Organ wskazał, że istniejąca licznie zabudowa usługowa przy ul. [...] może stanowić podstawę do uznania, że dla projektowanego pawilonu handlowego jest spełniony warunek kontynuacji funkcji. Następnie analizując wskaźniki dotyczące powierzchni zabudowanej i szerokości elewacji frontowej występujące na terenie analizowanym organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że ze względu na duże zróżnicowanie funkcjonalne terenu nie jest zasadne branie pod uwagę wartości tych wskaźników na wszystkich nieruchomościach na obszarze analizowanym. Zdaniem organu zasadnym było przeanalizowanie wartości tych wskaźników jedynie na podstawie wskaźników charakteryzujących nieruchomości o charakterze usługowym. Przyjęcie takich reguł postępowania jest sprzeczne z zasadami określonymi w § 5 i 6 rozporządzenia. Sposób ustalenia powyższych wartości dla planowanej inwestycji wymyka się nadto spod kontroli Sądu, bowiem organ nie wskazał na podstawie jakich konkretnych danych przyjął wskaźnik powierzchni zabudowanej na 0,3 i szerokość elewacji frontowej na max 24m, nie wskazując średniej i sposobu jej wyliczenia nawet dla tego typu zabudowy na terenie analizowanym. Z treści analizy wynika, że podstawą ustalenia powyższych parametrów, a także wysokości elewacji frontowej były tylko dwie nieruchomości przy ul. [...] i [...] – [...], gdy tymczasem na terenie analizowanym i to również w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, znajduje się inna zabudowa usługowa. Takie podstawowe uchybienia w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej dyskwalifikują jej wyniki, a zatem również trafność wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało dokonane bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze, który winien zostać poddany rzetelnej analizie. Zdaniem Sądu, wobec braku odpowiedniej analizy uznać należy, iż dowolnie określono wskaźnik powierzchni dla zabudowy i szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to powierzchowne, wybiórcze przeprowadzeniem analizy urbanistycznej, powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy przed sporządzeniem projektu decyzji w sprawie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54, dostępne jw.). Dowolne ustaleni warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowił naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa). Naruszania te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, iż w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W postępowaniu odwoławczym Kolegium nie dostrzegło tych uchybień i nie uchyliło zaskarżonej decyzji organu I instancji z jednoczesnym wskazaniem sposobu ich usunięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Korekta omówionych uchybień postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa, bowiem w istocie - z uwagi na rozmiar postępowania dowodowego - prowadziłoby do ustalenia nowego stanu faktycznego i jednoinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę z art. 15 kpa. Wobec tego eliminacji z obiegu prawnego podlegały decyzje wydane w obydwu instancjach. Nietrafnym natomiast okazał się zarzut skarżących co błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. W ocenie Sądu obszar ten został wyznaczony zgodnie z wskazanymi wyżej przepisami rozporządzenia, mając na uwadze szerokość frontu działki od ulicy [...], gdzie zaprojektowano główny wjazd na działkę. Ponadto projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, bowiem jak wynika z podpisu na projekcie, przygotował go M. W., członek [...] Okręgowej Izby Urbanistów. Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy w dniu 24 listopada 2011r., bowiem wniosek pełnomocnika skarżących nie zawierał przesłanek odroczenia rozprawy przewidzianych w art. 109,111 i 99 p.p.s.a. Nie było też, w ocenie Sądu, podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż jak wynika z odpisów aktów stanu cywilnego I. K. zmarł w dniu [...] 1995r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a Z. A. zmarł w dniu [...]03.2011r., a więc przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak też Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w pkt I sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ponownie przeprowadzić analizę w sposób prawidłowy, mając na względzie wyżej przedstawione rozważania i bacząc, by postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów, z uwzględnieniem interesu prawnego nie tylko inwestora, ale wszystkich stron postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę. W oparciu o art. 152 p.p.s.a orzeczono co do niemożności wykonania w pkt III sentencji.