II SA/Gl 495/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Jeleśni z dnia 8 listopada 2010 r. nr XLI/333/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rada Gminy w Jeleśni w dniu 8 listopada 2010 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XLI/333/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Przyborów w gminie Jeleśnia. Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej uchwały jako niezgodnej z art. 14 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała Rady Gminy w Jeleśni składa się wyłącznie z części tekstowej i nie zawiera załącznika graficznego w postaci mapy, co potwierdza dodatkowo treść pisma Wójta Gminy Jeleśnia z dnia 27 stycznia 2011 r. Stoi to w sprzeczności z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym sporządzenie załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzającym, że załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego tą uchwałą stanowi integralną część takiej uchwały. Organ dodał, że granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu. Wojewoda Śląski powołał się także na art. 27 cytowanej powyżej ustawy stanowiący, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Podkreślił także, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy też uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej treść i formę. W konsekwencji, regulacja przyjęta w kwestionowanej uchwale nie wyczerpuje w pełni dyspozycji art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje sprzeczność z prawem całego aktu, wobec pozbawienia uchwały elementu obligatoryjnego. W odpowiedzi na skargę Jeleśnia Wójt Gminy Jeleśnia stwierdził, że Rada Gminy Jeleśnia podjęła zaskarżoną uchwałę, która składała się wyłącznie z części tekstowej i nie zawierała załącznika graficznego w postaci mapy. Przyznał, że Rada Gminy podziela stanowisko Wojewody, że brak załącznika graficznego stoi w oczywistej sprzeczności z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym sporządzenie takiego załącznika do uchwały o przystąpieniu do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzającym, że załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego uchwałą stanowi integralną część takiej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Skarga w niniejszym postępowaniu złożona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści art. 94 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem . Zaskarżona uchwała podjęta została m.in. na podstawie art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa ustawowe wymogi, jakie spełniać powinna uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Wymogi te zgodnie z art. 27 tej ustawy należy odnieść także do uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. W myśl tego przepisu zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Tryb uchwalania planu uregulowano w przywołanym art. 14 i następnych do art. 26 ustawy (art. 23 do art. 26 mają również zastosowanie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Jakakolwiek zmiana miejscowego planu, w tym również częściowa, nie może być dokonana z pominięciem trybu przewidzianego w ustawie. Zgodnie z wymienionym już art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6 wprowadzającym wyjątek w przypadku terenów zamkniętych dla których nie sporządza się planu miejscowego. Wynika zatem z powyższego zapisu, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu jest uchwałą rozpoczynającą całą procedurę planistyczna, podobnie jak w myśl art. 27 ustawy, w przypadku zmiany planu – uchwałą taką jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu. W świetle ust. 2 art. 14 ustawy integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że co do formy uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, jak i część graficzną przedstawiającą granice obszaru, który został objęty projektem zmiany planu. Podkreślenia wymaga, że granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy też im nie podlega. Obowiązek ten dotyczy również ustalenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. NIewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 145). Załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien stanowić mapę z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakakolwiek zmiana planu miejscowego, nie może naruszać trybu ustawowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1270/08, w: Lex nr 509696). Dodać trzeba, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalania planu dla całego obszaru gminy, czy też zmiany obowiązującego planu w stosunku do całego obszaru objętego zmienianym planem. Jednakże przystępując do zmiany planu, rada zobowiązana jest do dokładnego wskazania obszaru, którego zmiana ta dotyczy. W przedmiotowej uchwale organ gminy nie wykonał ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie. Nie ma więc wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie posiadając wymaganego przepisem prawa załącznika graficznego, jako taka jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią art. 14 ust. 2 ustawy. Nie można takiego uchybienia traktować jako nieistotnego, drobnego naruszenia prawa. Uwzględniając fakt, iż zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym, a od jej uchwalenia minął już rok (uchwała z dnia 8 listopada 2010 r.), a nadto nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić trzeba, że poddana kontroli Sądu uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Przyborów w gminie Jeleśnia została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesądza to, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z cytowanym powyżej my art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o konieczności stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z treści art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stąd w ocenie Sądu zbędnym było wydanie orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).