II SAB/Op 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. P. z dnia 8 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2011 r., uzupełnionym na wezwanie organu pismem z dnia 7 marca 2011 r., K. P. zwrócił się do Burmistrza Strzelec Opolskich o udzielenie - stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP - pisemnej informacji w zakresie umowy dzierżawy dotyczącej działki nr [...], położonej w [...], w tym o wskazanie daty oraz okresu na jaki umowa ta została zawarta, stron tej umowy oraz warunków jej podpisania z podaniem podstawy prawnej. Jednocześnie wniósł o dostarczenie odpisu protokołu Komisji Rewizyjnej z dnia 5 i 19 stycznia 2011 r. rozpatrującej jego skargę na działalność Burmistrza. Poinformował również organ, że w/w działka jest drogą dojazdową i leży w strefie oddziaływania prawnego działki nr [...]. Burmistrz Strzelec Opolskich pismem z dnia 28 marca 2011 r., nr [...], ustosunkowując się do powyższego żądania poinformował K. P., reprezentowanego przez pełnomocnika S. P., że umowa dzierżawy części działki nr [...] o powierzchni geodezyjnie niewydzielonej (około 1,25 m²) zawarta została pomiędzy Gminą Strzelce Opolskie a osobą fizyczną do dnia 31 marca 2011 r. Umowa ma na celu regulację formalno - prawnego stanu władania zajętą częścią gruntu gminnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla wsi [...], który będzie uwzględniać wszystkie aspekty związane z istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Ponadto wyjaśniono, że sprawa skargi na Burmistrza Strzelec Opolskich była przedmiotem posiedzeń Komisji Rewizyjnej w dniach 10 i 19 stycznia 2011 r., która nie znalazła żadnych podstaw prawnych do uznania skargi za zasadną w kwestii dzierżawy części działki gminnej nr [...]. Powyższa odpowiedź organu została doręczona wnioskodawcy w dniu 18 lipca 2011 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2011 r. K. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w przedmiocie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 8 lutego 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 marca 2011 r., zwrócił się do Burmistrza Strzelec Opolskich o wydanie informacji na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Następnie, w dniu 11 kwietnia 2011 r. wniósł do Urzędu Wojewódzkiego skargę na brak odpowiedzi na jego żądanie, która została przekazana do Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich. Końcowo podniósł, że do dnia złożenia skargi do Sądu nie otrzymał odpowiedzi na jego wniosek pomimo, że żądane informacje nie są objęte klauzulą tajności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Strzelec Opolskich wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 28 marca 2011 r. udzielił wnioskodawcy informacji w żądanym zakresie, z uwzględnieniem anonimizacji danych osobowych osoby fizycznej będącej stroną umowy dzierżawy. Powyższa odpowiedź organu została przesłana pełnomocnikowi wnioskodawcy listem poleconym w dniu 1 kwietnia 2011 r., a następnie - wobec podniesienia przez skarżącego okoliczności jej nieotrzymania - w dniu 15 lipca 2011 r. Organ podniósł również, że nawet gdyby przyjąć, że organ nie udzielił informacji w zakresie danych osobowych osoby fizycznej, zastosowanie znajdzie wówczas art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który przewiduje w takiej sytuacji uprawnienie do wytoczenia powództwa do sądu powszechnego. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2011 r., ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, K. P. wskazał, że właścicielka sąsiednich działek M. K. zajmuje "samowolą budowlaną" część wspólnej drogi dojazdowej. Natomiast Gmina zamiast usunąć ten stan, "wynajmuje jej to w dość dziwnych okolicznościach". Skarżący podniósł, że brak transparencji w działaniach urzędników gminy, faworyzowanie drugiej strony pod "płaszczykiem" legalności i wykorzystywanie nieznajomości prawa stwarza atmosferę nieufności i wzajemnych podejrzeń. Wskazał również, że występując do organu z wnioskiem z dnia 8 lutego 2011 r. nie wiedział jeszcze, że jest to informacja publiczna i winna zostać udzielona w terminie 14 dni, czego organ nie dokonał i naruszył art. 9 K.p.a. Ponadto organ już kilkakrotnie próbował zbyć drogę na rzecz dzierżawcy, będącego najemcą gruntu, ukrywając ten fakt przed skarżącym. Poza tym, każde ewentualne zbycie byłoby dla niego niekorzystne i prowadziłoby do odcięcia jego działki od drogi publicznej. Końcowo wskazał, że wobec nieotrzymania odpowiedzi organu złożył skargę do Sądu, a pismo, które zostało mu doręczone w dniu 17 lipca 2011 r. jest tylko częściową odpowiedzią na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nadal nie wie, co się stało z zajętą drogą po dniu 31 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto odnotować trzeba, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przechodząc już od oceny zasadności przedmiotowej skargi celowym jest przypomnienie, że kontroli Sądu poddane zostało działanie Burmistrza Strzelec Opolskich, do którego wpłynął wniosek K. P. z dnia 8 lutego 2011 r., uzupełniony w piśmie z dnia 7 marca 2011 r., o udzielenie informacji w zakresie umowy dzierżawy dotyczącej działki nr [...], położonej w [...], w tym o wskazanie daty oraz okresu na jaki umowa ta została zawarta, stron tej umowy oraz warunków jej podpisania z podaniem podstawy prawnej. W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd, aby móc stwierdzić, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie wskazać trzeba, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwana ustawą, w art. 1 ust. 1 stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Pomocne w prawidłowym ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym trafnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle dotychczas powiedzianego uznać należało, że Burmistrz Strzelec Opolskich był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja w zakresie zawartej przez Gminę umowy dzierżawy miała charakter informacji publicznej. Umowa ta stanowi bowiem - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. b ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Powyższe ustalenia pozwalają na przejście do oceny, czy Burmistrz Strzelec Opolskich pozostawał w bezczynności w zakresie żądanej przez K. P. informacji publicznej. Rozważania w tym względzie rozpocząć trzeba od uwagi, że przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności". Należy się więc zgodzić z wyrażonym w doktrynie poglądem, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, str. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Wskazać również należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w jej art. 7 i 8, przewidziano, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Dopiero w sytuacji gdy określone informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami. Ustawa przewiduje również możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno - technicznej (art. 10 ustawy), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji i umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Tak więc o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd miał na uwadze, że Burmistrz Strzelec Opolskich pismem z dnia 28 marca 2011 r., odpowiadając na wniosek z dnia 8 lutego 2010 r., w bardzo niewielkim zakresie odniósł się do zgłoszonego przez skarżącego żądania. I tak, podał jedynie, że umowa dzierżawy dotycząca części działki nr [...] w [...] (ok. 1,25 m²) została zawarta między Gminą i osobą fizyczną i obowiązywała do dnia 31 marca 2011 r., a zatem nie udzielił informacji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem, które dotyczyło podania personaliów osoby, z którą zawarto umowę, oraz wskazania całego okresu na jaki została zawarta, jej warunków i podstawy prawnej. Ponadto nie można zapominać, że K. P. domagał się również przedstawienia odpisu (kopii) protokołów Komisji Rewizyjnej, co do przesłania których brak jest dowodów w nadesłanej dokumentacji. Co istotne, organ nie wydał w zakresie nieudzielonej informacji decyzji odmownej. Natomiast, skoro skarżący żądał dostępu do informacji publicznej, to powinnością organu było załatwienie wniosku zgodnie z przepisami komentowanej ustawy, tj. przez udzielenie informacji albo odmowę jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej. Przy tej okazji wyjaśnienia wymaga, w związku z powołaniem się przez organ na regulację art. 22 ustawy odnośnie żądania ujawnienia danych osobowych strony umowy, że kwestia zastosowania odpowiedniego trybu sądowego dochodzenia praw związanych z odmową udostępnienia informacji ma miejsce dopiero wówczas, gdy zapada decyzja odmowna, której w niniejszej sprawie organ nie wydał. W tym stanie rzeczy uznać więc należało, że organ - nie udzielając informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wydając decyzji odmownej w kwestiach pominiętych w swej odpowiedzi - pozostawał w bezczynności. Nadmienić także trzeba, że tylko w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Z uwagi na powiedziane dotąd, uznając skargę za uzasadnioną w omówionym wyżej zakresie, Sąd - działając na podstawie art. 149 P.p.s.a. - postanowił zobowiązać Burmistrza Strzelec Opolskich do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. P. z dnia 8 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Natomiast, w punkcie drugim wyroku skarga została oddalona w pozostałym zakresie, jako że poza kompetencjami sądów administracyjnych leży zobowiązywanie organów do stosowania kar dyscyplinarnych wobec podległych im pracowników (patrz przytoczone wcześniej przepisy P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.