II SA/Sz 927/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku "E" Sp. z o.o. w [...]: 1. udzielił "E" Sp. z o.o. w [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność A.B., będącej przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części działki [...] w celu realizacji inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]; 2. nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wnioskiem z dnia [...], "E" Sp. z o.o. w [...] wystąpiła o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], stanowiącej własność A.B., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z części działki nr [...] w granicach linii rozgraniczających inwestycję, tj. [...]m o powierzchni [...] m2, poprzez zezwolenie "E" Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie powyższej linii. Wyżej powołany wniosek dotyczył również wydania na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 124 ust. 1a powołanej ustawy, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie natomiast do art. 108 K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zgodnie z uzasadnieniem powyższego wniosku, priorytetem "E" Sp. z o.o. jest sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną, zarówno w celu zapewnienia energii osobom fizycznym - mieszkańcom województwa [...], jak i firmom obecnie funkcjonującym w tym regionie oraz pragnącym dopiero zlokalizować tam swoje inwestycje. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], zgodnie z deklaracją Wojewody [...] z dnia [...], zostało ono zaliczone do inwestycji strategicznych dla aglomeracji [...] oraz dużej części województwa zachodniopomorskiego, niezbędnej dla zapobieżenia katastrofom energetycznym, porównywalnym do tej z [...] r. Przedsięwzięcie to jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wybudowanie i eksploatacja linii spowoduje poprawę niezawodności i sprawności operacyjnej funkcjonowania krajowego systemu elektroenergetycznego oraz poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa [...]. Stosownie do art. 124 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym wnioskodawca może wystąpić o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej, według wspomnianego wyżej pisma Wojewody [...], jest ważnym przedsięwzięciem gospodarczym nie tylko z punktu widzenia wnioskodawcy, ale również innych podmiotów gospodarczych, funkcjonujących na terenie województwa. Konieczność budowy linii potwierdza także Raport Zespołu ds. Zbadania Przyczyn i Skutków Katastrofy Energetycznej, powołanego przez Wojewodę [...] w kwietniu [...], który podkreśla, że "dla zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla regionu niezbędna jest pełna i terminowa realizacja zadań inwestycyjnych, ujętych w planach rozwoju a w szczególności (...) budowa linii napowietrznej 110 kV [...]". Również raport Biura Bezpieczeństwa Narodowego z [...] stwierdza, że "Aglomeracje: trójmiejska, [...] (...) wymagają inwestycji w infrastrukturę przesyłową". Wobec niepowodzenia rokowań z właścicielem gruntu wnioskodawca zmuszony był wystąpić na drogę administracyjną. Wynikający z umowy termin zakończenia budowy linii upływa z końcem [...] r. W związku z powyższym, dla terminowej realizacji inwestycji, niezbędne jest uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołał się A.B.. Wojewoda [...] decyzją z [...] numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie wnioskodawcy "E" Sp. z o.o. w [...], na założenie i przeprowadzenie napowietrznej, dwutorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...], polegające na podwieszeniu przewodów, wybudowaniu na nieruchomości słupa a także na funkcjonowaniu linii po wybudowaniu. Wyżej powołany wniosek dotyczył również wydania na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji A.B. zarzucił Staroście [...] naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. -124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 108 K.p.a. Zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] uznał, że regulacje prawne przewidziane w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 K.p.a. mają charakter szczególny i stanowią wyjątek od zasady, że decyzja administracyjna nie podlega wykonaniu do chwili upływu terminu jej zaskarżenia. Z tego też względu muszą być ściśle przestrzegane. Obecnie decyzji nadaje się obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 108 § 1K.p.a., tj. "gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony" lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Ostatnia przesłanka nie jest zdefiniowana w ustawie i należy uznać, że dotyczy ochrony publicznych interesów gospodarczych (prowadzonych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Postępowanie w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami może być prowadzone wyłącznie po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Skoro więc decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości została uchylona, to tym samym odpadła podstawa prawna do stosowania art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozostawienie w mocy decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, w sytuacji braku w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję publicznoprawną w prawo własności. Przepis art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości od wcześniejszego wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczającej powoduje taką sytuację, jakby takiej decyzji nie było. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji orzekającej o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej. Postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz postępowanie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, są to przewidziane ustawą o gospodarce nieruchomościami postępowania o odrębnych przesłankach, a wydane w ich zakończeniu decyzje administracyjne kończą dwie przedmiotowo odrębne sprawy. W sytuacji wydania chociażby nieostatecznej decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ na wniosek zainteresowanej strony, jest uprawniony w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile spełnione są ustawowe przesłanki, do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ma o tyle rację bytu, o ile istnieje w obrocie prawnym decyzja o wywłaszczeniu, jest decyzją od tamtej w tym sensie zależną, iż jej celem jest umożliwienie wykonania decyzji wywłaszczeniowej jeszcze w toku kontroli instancyjnej. Zatem pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej stanowi warunek sine qua non wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, uchylenie decyzji wywłaszczeniowej przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że uchylenie w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] nr [...] dot. ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] , posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...], i przekazanie temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ma bezpośredni wpływ na byt decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] nr [...] dot. udzielenia "E" Sp. z o.o. w [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części ww. nieruchomości gruntowej. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ nie istnieją jakiekolwiek okoliczności, które powinny być rozpatrzone przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż niezrozumiałe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem organ odwoławczy w uzasadnianiu swojej decyzji nie wskazał, jakie okoliczności powinny być przeanalizowane przez Starostę [...]. Zarówno okoliczności sprawy, tj. uchylenie decyzji wywłaszczeniowej, jak i samo uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazują, że organ ten powinien uchylić decyzję Starosty [...] nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "E" Sp. z o.o w [...] stwierdził, że popiera skargę podnosząc jednocześnie, że wnioskodawca stoi na stanowisku, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] nr [...] dotycząca zezwolenia wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, w celu realizacji inwestycji celu publicznego, działki o nr [...] położonej w obrębie [...] Gmina [...], została wydana zgodnie z art. 124 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 108 K.p.a. i nie było podstaw merytorycznych i formalnoprawnych do jej uchylenia dopóki trwa postępowanie na skutek wnoszonych środków zaskarżenia i nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie przesądzające o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei, zgodnie z art.124 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydawana więc w oparciu o art.124 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją zależną od bytu decyzji, o której mowa w art.124 ust.1 tej ustawy, tj. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Jest to przykład tak zwanej decyzji związanej, której byt jest zależny w pierwszej kolejności od uprzedniego wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, a w następnej od spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art.124 ust.1a, tj. przypadków określonych w art.108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Tak więc byt decyzji wydanej w oparciu o art.124 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zależy od bytu decyzji wydanej w oparciu o art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] w dniu [...] wydał obydwie decyzje, tj. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości przez A.B. oraz zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony. Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] uchylił obydwie decyzje Starosty [...] i przekazał obie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, ze takie działanie Wojewody [...], choć nie do końca zgodne z art.138 § 2 K.p.a., było prawidłowe. Stwierdzić bowiem należy, że art.124 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie w jakim wiąże byt decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z uprzednią decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jest przepisem postępowania administracyjnego, mającym wpływ na stosowanie pozostałych przepisów postępowania. W sytuacji jednak, gdy w postępowaniu sądowym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Sz 926/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (uchylającą decyzję Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia), zasadnym było również uchylenie decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Należy bowiem pamiętać, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jest uzależniona od bytu decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. To zaś postępowanie, w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, wymaga uprzedniego wydania ponownego orzeczenia przez Wojewodę [...]. Jego ostateczną treść determinować może odmienne od dotychczasowego rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.