III SA/Wr 357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. P. i L. P. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących kwotę 102 (sto dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 19) stwierdzający, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr. 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art.217 Konstytucji RP, wystosowali w piśmie z dnia [...] r. do Prezydenta W. wezwanie do zwrotu nadpłaty w wysokości 2.550 zł za wydanie karty pojazdu dla sześciu pojazdów zarejestrowanych w 2005 r. W odpowiedzi na ten wniosek organ w dniu [...] r. odmówił zwrotu podając, że opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. została uiszczona według obowiązującego w dacie pobrania należności, przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Uzasadniając swe stanowisko organ argumentował, że wprawdzie niekonstytucyjność tego przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, jednak moc obowiązującą swojego rozstrzygnięcia odroczył do dnia 1 maja 2006 r., zgodnie z posiadanymi w tym zakresie uprawnieniami wynikającym z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem w dacie pobrania opłaty organy rejestracyjne nie tylko były do tego uprawnione, ale wręcz miały taki obowiązek. Z kolei orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości określa zakres przypadków, w których zwrot nienależnie pobranych opłat jest należny. Odnosi się on jednak do przypadków, w których beneficjant opłaty i decydujący o jej wprowadzeniu są tym samym podmiotem. W niniejszej sprawie beneficjantem opłat była Gmina a o wprowadzeniu opłat decyzję podjął Minister Infrastruktury. Zatem obowiązku nie należy wyprowadzać z prawa unijnego. Skarżący wnieśli skargę na tę czynność Prezydenta W. w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu [...] r. postanowieniem sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę wskazując, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Na podstawie akt sprawy Sąd wówczas doszedł do przekonania, że skarżący wnieśli skargę do Sądu bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji zatem skargę – jako przedwczesną - uznał za niedopuszczalną i jako taką odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W dniu [...] r. skarżący, po otrzymaniu postanowienia, wezwali organ o usunięcie naruszenia prawa, jednakże pismem z [...] r. odmówiono im zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.u, zarzucając zaskarżonej czynności naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art.8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a także zarzucono naruszenie prawa materialnego – poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym jak i z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (w tej ostatniej materii skarżący powołali się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn.akt.C-134/07). W konkluzji wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu nadpłaconych części opłat i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi zaś w kolejnym piśmie procesowym o jej odrzucenie albowiem zdaniem organu skarżący uchybili terminowi czternastu dni do złożenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż dowiedzieli się o odmowie zwrotu opłat 20 stycznia 2011 r., czyli już w dacie otrzymania odpowiedzi organu w tej sprawie, sformułowanej w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r., tymczasem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali do organu dopiero 31 maja 2011 r. – z uchybieniem terminu i nie złożyli wniosku do organu o jego przywrócenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dotyczy ta także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. , sygn. akt I FPS 5/10 wyrażono pogląd, z którym skład orzekający w przedmiotowej sprawie się zgadza, że czternastodniowy termin, o którym mowa, ma charakter terminu prawa procesowego. W niniejszej sprawie faktem jest, że w piśmie organu z dnia 14 stycznia 2011 r., odmawiającym dokonania zwrotu opłat, skarżący - wbrew powinnościom organu wynikającym z reguły art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego - nie zostali w tym piśmie pouczeni o obowiązującym trybie i sposobie złożenia skargi do sądu administracyjnego na omawianą czynność materialno-techniczną. Zgodnie z przywołanym art. 9 K.p.a. - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przejawem realizacji tej ogólnej reguły postępowania jest przyjęcie w art. 112 K.p.a. , że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tym samym, z braku informacji, działając bez profesjonalnego pełnomocnika, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożyli dopiero w dniu 31 maja 2011 r., czyli po otrzymaniu odpisu postanowienia Sądu z dnia [...] r., sygn. akt [...], o odrzuceniu skargi, z uzasadnienia którego dowiedzieli się o formalnym wymogu, dla skutecznego złożenia skargi, uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Sądu wszakże brak było pouczenia, że wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa należy złożyć wniosek o przywrócenie czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Na etapie składania wówczas skargi, formalnie rzecz ujmując, termin ten upłynął. Jak jednak wskazano wyżej – organ nie pouczył skarżących w kwestii zaskarżalności do sądu administracyjnego tej czynności. W tej sytuacji należy przyjąć w ocenie Sądu, że termin czternastodniowy zaczął biec od chwili otrzymania przez skarżących odpisu postanowienia Sądu z dnia [...] r., a wobec tego został dotrzymany. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należało wyjaśnić, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżących zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłaty zostały pobrane na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej, wobec czego jest bezskuteczna. Z tego względu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma takiego obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. Rzeczą organu administracji będzie zatem dokonanie ustaleń jakie koszty ponieśli skarżący i jaka ich część winna im zostać zwrócona. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Rozpoznając ponownie wniosek skarżących, organ winien uwzględnić przedstawione w motywach stanowisko Sądu.