IV SA/Po 528/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Działając na skutek pisma Burmistrza Miasta K. z dnia [...].08.2010r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w sprawie legalności użytkowania przebudowanego budynku na kotłownię węglową oraz pobudowanego komina na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. N., oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. W toku postępowania organ powiatowy ustalił, że Starosta K. decyzją z dnia [...].08.2010r. Nr [...] udzielił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " pozwolenia na przebudowę budynku na kotłownię węglową oraz budowę komina - kat. XIII i XXIX. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że w wydzielonym budynku kotłowni ustawione są trzy kotły na paliwo stałe, z tym że dwa kotły są zespolone i pracują razem. Podczas oględzin pracował jeden z kotłów węglowych dwupaleniskowy, który podgrzewał wodę użytkową dla lokali mieszkalnych do 5 budynków wielorodzinnych. Na podstawie zapisów z dziennika budowy PINB w K. ustalił, że roboty budowlane związane z budową komina zostały zakończone w dniu 01.10.2007r., a roboty związane z montażem kotłów grzewczych w dniu 09.10.2010r. Nadto PINB ustalił, że nie zostały wykonane w całości roboty wykończeniowe w przebudowywanym budynku, a dotyczące pomieszczeń higieniczno- sanitarnych. W związku z poczynionymi ustaleniami PINB w K. pismem z dnia 2.11.2010r. zawiadomił strony, że przedmiot wszczętego z urzędu postępowania "uległ zmodyfikowaniu i obejmuje wyłącznie kwestię legalności użytkowania wolno stojącego komina pobudowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. N., oznaczonej nr ewid. [...]." Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...].11.2010r. Nr [...], działając na podatnie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej ustawa), wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w K. karę w wysokości 75.000,00 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania pobudowanego komina wolno stojącego o wysokości 22 m na terenie nieruchomości położonej w Kościanie przy ul. N., oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wniosła zażalenie na powyższe postanowienie nie negując zasadności i podstaw prawnych do wymierzenia kary, wskazując jednakże, iż wymiar kary jest bardzo wysoki. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z treścią zażalenia i dokonaniu analizy akt sprawy, postanowieniem z dnia [...].12.2010r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 55 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego (komin, kategoria XXIX) inwestor obowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary, nie pozostawiając żadnej uznaniowości w tym zakresie. Odpowiedzialność finansowa uzależniona jest od zajścia zdarzenia, z którym ustawa wiąże nałożenie kary. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, polegającego na użytkowaniu obiektu budowlanego pomimo obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie - powinien nałożyć karę pieniężną, o której mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa kara została prawidłowo obliczona wg wzoru określonego w art. 59f ust. 1 ustawy: 10 x (s) x (k) x (w). Obiekt zakwalifikowany jest do XXIX kategorii obiektów budowlanych, gdzie s - stawka opłaty wynosi 500 zł (zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu), k- współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, w - współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,5 (wysokość 22,2 m). Organ odwoławczy stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają względy ekonomiczne i społeczne, gdyż nie mogą one sankcjonować działania niezgodnego z prawem, jak również nie podważają przesłanek, na których zostało ono oparte. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż organowi I instancji nie można zarzucić uchybień w zastosowaniu przepisów K.p.a. czy ustawy. Organ II instancji nie dopatrzył się również innych uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub w części. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie neguje zasadności i podstaw prawnych do wymierzenia kary jednakże, wymiar kary jest bardzo wysoki. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wyjaśniła, że decyzja budowy kotłowni we własnym zakresie została podjęta po wypowiedzeniu umowy ogrzewania przez Cukrownię K. Z uwagi na koszty inwestycyjne ogrzewania gazowego zbiorowego lub indywidualnego, a w dalszej części wyższe koszty eksploatacji, władze Spółdzielni podjęły decyzję o budowie kotłowni węglowej. Dalej wyjaśniono, iż po uzyskaniu odpowiednich pozwoleń na budowę, wykonano niezbędne prace w ramach posiadanych środków finansowych, żeby już w listopadzie 2007 r. rozpocząć ogrzewanie około 110 mieszkań na sezon grzewczy 2007/2008. Z uwagi na trudną sytuację finansową i znaczne koszty budowy, rozpoczęto eksploatację bez należytego wykończenia całego obiektu. Zakończenie całości inwestycji rozplanowano na trzy i pół roku, tylko i wyłącznie z konieczności ponoszenia kosztów inwestycji i jednocześnie utrzymanie eksploatacji kotłowni (zakup węgla, en. elektrycznej, utrzymanie obsługi). Spółdzielnia podniosła również, iż przez cały ten okres nie pobiera dodatkowych opłat od członków z tytułu budowy kotłowni, oraz nie otrzymała żadnych dopłat oraz dofinansowania ze źródeł zewnętrznych, a członkowie Spółdzielni korzystający z ogrzewania, należą do grupy osób niezamożnych (głównie, emeryci, renciści, bezrobotni). Skarżąca jako podstawową przyczynę nie zamknięcia budowy i nielegalnego jej użytkowania wskazała fakt, że w chwili obecnej jest na granicy utrzymania płynności finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się zatem do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania tego aktu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" rozpoczęła użytkowanie pobudowanego komina bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, który to obowiązek został nałożony w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 01.08.2007 r. Nr 592 wydanej przez Starostę Kościańskiego. Równocześnie należy uwzględnić, iż w myśl art. 55 ustawy: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy." Organ I instancji ustalił, iż wolnostojący komin, z uwagi na jego funkcję emitora spalin, mieści się w kategorii XXIX wskazanej w załączniku do ustawy. Wobec powyższego, zastosowanie w niniejszej sprawie ma ww. art. 55 ustawy. W sytuacji rozpoczęcia użytkowania pobudowanego komina bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, trafnie organy ustaliły, iż zastosowanie znajduje art. 57 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59f. ust. 1: " W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)." w ust. 2 ww. przepisu wskazuje się, iż stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Uwzględniając powyższe regulacje prawne w kontekście ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, orzekający Sąd stwierdza, iż organ II instancji, tak jak i organ I i instancji, prawidłowo obliczył wysokość kary. Należy też przyznać rację organowi odwoławczemu podkreślającemu, że art. 57 ust. 7 ustawy nie pozostawia organowi żadnego marginesu uznaniowości, tak co do orzeczenia kary, jak i co do jej wysokości. W tym zakresie jednolite są zarówno poglądy doktryny, jak i orzecznictwa. W literaturze w powyższym zakresie wskazuje się na uzasadnienie nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., którą wprowadzono sankcję finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta ma na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, z jaką obecnie mamy do czynienia, gdy dziesiątki (a może nawet setki?) tysięcy obiektów budowlanych jest od dawna użytkowanych, podczas gdy w sensie prawnym nadal są one w trakcie budowy. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, obliczaną jak przy obowiązkowych kontrolach (art. 59f ust. 1), z tym że stawka opłaty podlega wówczas dziesięciokrotnemu podwyższeniu (zob. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo ABC, 2006r. - Komentarz do art. 57). W orzecznictwie podkreśla się trzy kwestie na tle zastosowanych tu przepisów prawnych. Po pierwsze, że ustalenia faktyczne nie mogą pozostawiać żadnych wątpliwości (zob. wyrok WSA z 12.08.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/10; LEX nr 760132 oraz wyrok WSA z 12.08.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1998/09; LEX nr 760073). Następnie, że stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 ustawy, organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (zob. wyrok WSA z 04.08.2011 r., ,sygn. akt II SA/Go 509/11; LEX nr 864336). W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy nie pozwala na miarkowanie wymierzonej kary w zależności od sytuacji ekonomicznej czy rodzinnej inwestorów. Taka regulacja jest konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów, rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ww. ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa (zob. wyrok WSA z 30.11.2010 r., sygn. akt II SA/Łd 764/10; LEX nr 755923). Jak z ostatnio przytoczonych tez orzecznictwa wynika, przy stosowaniu przepisów będących podstawą zaskarżonej decyzji, organ jest związany zarówno co do wymierzenia kary, jak i co do jej wymiaru. Odnosząc się do argumentacji skargi, powołującej się na trudną sytuację Spółdzielni, można jedynie wskazać na argumenty, które zadecydowały o wprowadzeniu przez ustawodawcę w takich stanach faktycznych, jak w niniejszej sprawie, surowych kar. Surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy – bez wyjątku – inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w ustawie z 1994 r. – Prawo budowlane. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej" (zob. wyrok WSA z 20.07.2010 r., sygn. akt Ii SA/Łd 74/10; LEX nr 674677). W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.