I SA/Wa 971/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Związku Gmin [...] Rzeczypospolitej Polskiej na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Związku Gmin [...] Rzeczypospolitej Polskiej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu zażalenia Związku Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej od postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r. - postanowił: w punkcie 1. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, w punkcie 2. przekazać sprawę do Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Na wniosek Gminy Wyznaniowej [...] w W. z [...] września 1997 r. wszczęte zostało przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin [...] (dalej: "Komisja Regulacyjna"), na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. – o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), postępowanie regulacyjne w sprawie zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], obrębie Stare Miasto, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2 , objętej księgą wieczystą KW nr [...], którego celem było przeniesienie własności tej nieruchomości na rzecz gminy [...]. Postępowanie to wszczęte zostało zarządzeniem Komisji Regulacyjnej z [...] stycznia 1998 r. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o odpłatnym przekazaniu opisanej wyżej nieruchomości położonej przy ul. [...], , w trwały zarząd, na czas nieoznaczony Izbie Celnej w W. Wnioskiem z [...] maja 2011 r. Związek Gmin [...], który wstąpił w miejsce Gminy [...] w W. - zniesionej uchwałą Rady Związku Gmin [...] z [...] czerwca 2006 r. nr [...], wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r., zarzucając jej rażące naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] powołując się na art. 32 ust. 4 ww. ustawy (w postanowieniu omyłkowo oznaczoną tą jednostkę redakcyjną jako art. 32 § 4), zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wywodził, że art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. stanowi samoistną podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do nieruchomości, która objęta jest równolegle prowadzonym postępowaniem regulacyjnym. W ocenie Wojewody, przepis ten jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co do obowiązku organu administracji publicznej. Prowadzenie postępowania regulacyjnego w stosunku do nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, co ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi jego zdaniem okoliczność, która powoduje bezwzględną i nie podlegającą uznaniu organu konieczność zawieszenie postępowania administracyjnego oraz przekazaniu akt Komisji Regulacyjnej (co nastąpi po uprawomocnieniu się postanowienia). Od postanowienia tego Związek Gmin [...] w RP wniósł zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając Wojewodzie niewłaściwe zastosowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r., podczas gdy postępowanie to nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym, albowiem co do zasady zmierza ono do zabezpieczenia tego postępowania poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego dotkniętej nieważnością decyzji, wydanej w rezultacie postępowania administracyjnego prowadzonego równolegle z postępowaniem regulacyjnym. W następstwie rozpoznania tego zażalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (pkt 1) i orzekł o przekazaniu sprawy do Komisji Regulacyjnej (pkt 2). Minister podzielił stanowisko Wojewody, że treść art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Stanowi on, że postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30 przywołanej ustawy, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują akta do Komisji Regulacyjnej. To zaś, zdaniem organu odwoławczego, powoduje, że ewentualne prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r., rażąco naruszałoby ww. przepis. Z tych też względów unał on zażalenie strony za niezasadne. Postanowienie to stanowiło przedmiot skargi Związku Gmin [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt. 7 w zw. z art. 138 § 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r. wydanej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, a także rażące naruszenie art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 powołanej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zniweczeniu opartego na powołanych przepisach postępowania, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W., wydanej w rezultacie postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób bezprawny, tj. równolegle z postępowaniem regulacyjnym, wszczętym dnia [...] stycznia 1998 r. W uzasadnieniu skargi Związek Gmin [...] w RP wywodził, że celem regulacji, zawartej w art. 34 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r., jest zabezpieczenie prawidłowego toku prowadzonego postępowania regulacyjnego przed rozstrzygnięciami, które mogłyby to postępowanie utrudnić, czy tez całkowicie zniweczyć. W tym stanie rzeczy jako skrajnie niekonsekwentne ocenił on stanowisko organów administracji I i II instancji, które odmówiły stronie ochrony prawnej, polegającej na zabezpieczeniu toku postępowania regulacyjnego przed dowolną inicjatywą administracyjną Prezydenta Miasta W., powołujące się przy tym w sposób błędny i całkowicie pozbawiony podstaw na źródło tej ochrony, tj. niewłaściwie zastosowane przez siebie przepisy art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 powołanej ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r. nr [...] oraz przekazujące sprawę (a w istocie akta sprawy) Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin [...]. Postanowienia te mają charakter procesowy i wyznaczyły granice sprawy, w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegającej rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że przedmiot sądowej kontroli ograniczony jest wyłącznie do badania legalności zawieszenia administracyjnego postępowania nadzorczego, natomiast nie obejmuje oceny legalności samej decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r. przekazującej Izbie Celnej w W. w trwały zarząd zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], której dotyczy zawieszone postępowanie. Poczyniona tu uwaga jest konieczna ze względu na zgłoszone w skardze żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ocena legalności tej decyzji nastąpi dopiero w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed właściwym organem, na zasadach określonych w art. 156 § 1 i n. k.p.a. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. – o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Przepis ten stanowi, że postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Artykuł 30 powołanej ustawy przewiduje natomiast m.in., że na wniosek gminy [...] lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie regulacyjne w przedmiocie przekazania własności nieruchomości lub ich części, stanowiących na Ziemiach Zachodnich i Północnych w dniu 30 stycznia 1933 r. własność gmin synagogalnych, działających na podstawie tytułu II ustawy z dnia 23 lipca 1847 r. o stosunkach Żydów (Zbiór ustaw pruskich Nr 30), i innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych lub nieruchomości i ich części, których stan prawny nie jest ustalony: 1) jeżeli w dniu 30 stycznia 1933 r. znajdowały się na nich cmentarze żydowskie lub synagogi, 2) które stanowiły uprzednio siedziby gmin synagogalnych w miejscowościach będących w dniu wejścia w życie ustawy siedzibami gmin żydowskich, 3) w celu przywrócenia kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej (ust.2 ). Postępowanie regulacyjne natomiast w myśl art. 32 ust. 1 ww. ustawy przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Nie budzi on również wątpliwości Sądu. Niekwestionowaną okolicznością jest bowiem, że postępowanie regulacyjne, przewidziane przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., w stosunku do opisanej na wstępie nieruchomości, wszczęte zostało w dniu 26 stycznia 1998 r. i do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zostało zakończone. Bezsporne jest również, że decyzja Prezydenta Miasta W. nr [...], przekazująca przedmiotową nieruchomość w trwały zarząd Izbie Celnej w W., której stwierdzenia nieważności żąda Związek Gmin [...], wydana została już po wszczęciu postępowania regulacyjnego. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy w przedstawionym stanie faktycznym dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem byłaby kontrola legalności ww. decyzji Prezydenta Miasta W., czy też, ze względu na unormowanie zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. postępowanie takie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego, jak przyjęły w niniejszej sprawie organy obydwu instancji. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podjętych w sprawie postanowień, ma wykładnia art. 32 ust. 4 powołanej ustawy. Dla odkodowania normy zawartej w tym przepisie nie jest wystarczające, w ocenie Sądu, odwołanie się do wykładni językowej – na której oparły swoje rozstrzygnięcia organy, ale niezbędne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać podnoszona przez Ministra jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, możliwe jest odstąpienie od sensu językowego wykładni, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego, (por. uzasadnienie do uchwały SN z 25.04.2003 r. III CZP 8/2003 OSNC 2004/1/1, wyrok NSA z 27.05.2007 r. II FSK 198/09 Lex 824511). Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ratio legis przepisu ujętego w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. jest ochrona interesów gmin wyznaniowych żydowskich ubiegających się o zwrot utraconej nieruchomości, przed podejmowaniem przez władze publiczne, w toku prowadzonego postępowania regulacyjnego, działań skutkujących zadysponowania tą nieruchomością na rzecz osób trzecich. Dyspozycja norma prawnej w nim zawartej zakazuje kontynuowania postępowań sądowych i administracyjnych zmierzających do rozporządzenia nieruchomością, która objęta jest równolegle prowadzonym postępowaniem regulacyjnym, obligując organy i sądy do ich zawieszania. Sprzeczne natomiast z ratio legis tego przepisu i jego funkcji gwarancyjnych, byłoby wywodzenia na jego podstawie, że ustanowiony w nim zakaz kontynuowania postępowań administracyjnych odnosi się również do postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem nie jest zadysponowanie nieruchomością, o której mowa w art. 30 powołanej ustawy, ale wyłącznie kontrola legalności podjętego w stosunku do niej aktu, wydanego w następstwie postępowania przeprowadzonego równolegle z postępowaniem regulacyjnym. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której organ władzy publicznej mimo obligatoryjności zawieszenia postępowań administracyjnych kontynuuje je i rozstrzyga o nieruchomości, o której w toku postępowania regulacyjnego rozstrzygać mu nie było wolno, a strona postępowania regulacyjnego (której interes prawny został tym rozstrzygnięciem naruszony) pozbawiona jest możliwości skutecznego zbadania przed jego zakończeniem legalności takiego rozstrzygnięcia. Przekształcałoby to przewidzianą w omawianym przepisie instytucję, mającą z założenia zabezpieczać przedmiot dochodzonego w postępowaniu regulacyjnym roszczenia (o przeniesienie własności nieruchomości) w instytucję blokującą stronie możliwość podejmowania skutecznych działań zmierzających do jego zabezpieczenia. Obligatoryjne zawieszanie w takim stanie faktycznym nadzorczych postępowań administracyjnych nie tylko utrudniałoby bowiem uzyskanie przez uprawnioną gminę wyznaniową zaspokojenia dochodzonego przez nią w postępowaniu regulacyjnym roszczenia, ale w skrajnych przypadkach wręcz niweczyłoby całkowicie możliwość jego zaspokojenia. To zaś prowadzić musi do wniosku, że art. 32 ust. 4 ustawy - o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi samoistnej podstawy do zawieszenia, prowadzonego w trybie nadzorczym postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest decyzja administracyjna dotycząca nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym, wydana w toku tego postępowania. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. jako wydane w wyniku błędnego zastosowania w sprawie ww. przepisu, nie mogły się ostać i podlegać musza uchyleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do podjęcia przez organ pierwszej instancji postępowania nadzorczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2004 r. przekazującej Izbie Celnej w W. w trwały zarząd zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].