I SA/Wa 1609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi L.N. i L.N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących L.N. i L.N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku L.N. i L.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Miejski Konserwator Zabytków w K. podmiotowi zezwolił G. [...] z siedzibą w K. na roboty rozbiórkowe obiektu magazynowego oraz współczesnego łącznika, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...], na podstawie dokumentacji: "Projekt rozbiórki budynku magazynowego i łącznika – K. ul. [...], dz. nr [...] obr. [...]", opracowanej przez inż. D.W. w styczniu 2009 r. W wyniku postępowania przeprowadzonego na wniosek L.N. i L.N., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. Po rozpoznaniu wniosku L. i L. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu Kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Jako, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama jego wola, czy subiektywne przekonanie, ale okoliczność, że istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Tymczasem – zdaniem organu – żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym, jako właścicielom sąsiedniej działki, uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na prace przy zabytku wpisanym do rejestru. W tym miejscu Minister powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1328/00, w którym Sąd stwierdził, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury jest właściciel budynku objętego ochroną; właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w tym postępowaniu. Zdaniem Ministra, mimo zmiany stanu prawnego, cytowany powyżej wyrok nie stracił na aktualności. Problematykę uregulowaną uprzednio w art. 27 ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury normuje obecnie art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w oparciu, o który wydano zaskarżoną decyzję. Ponadto w/w stanowisko zostało przywołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1016/07, w którym Sąd stwierdził, iż stronami postępowania konserwatorskiego nie są właściciele budynków sąsiednich. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż L.N. i L.N. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2009 r. W związku z powyższym powinni wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez organ pierwszej instancji narusza ich uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu przez wnioskodawców interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez nich przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na prowadzenie przedmiotowych prac naruszony, i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że Minister analizując akt postępowania jednoznacznie stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego do budynków, których dotyczyło w/w pozwolenie, ani też do nieruchomości gruntowej, na której budynki te były posadowione. Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. nie powoduje bowiem powstania w ich sferze prawnej żadnych praw ani obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. i L. N. wskazali jedynie, że są właścicielami działki nr [...], graniczącej z w/w działka nr [...], obręb [...], co jak wskazano powyżej, nie uzasadnia uznania ich za strony postępowania. Wnioskodawcy nie wskazali na czym polega ich indywidualny interes prawny w omawianej sprawie. We wniosku z dnia 25 stycznia 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia 1 lutego 2011 r., nie powołali żadnych nowych okoliczności potwierdzających posiadanie przez nich interesu prawnego w omawianej sprawie. Podniesione zarzuty mające świadczyć, zdaniem wnioskodawców, o nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2009 r., nie stanowią podstawy do przyznania im przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2011 r. wnieśli L. i L. N., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.: 1) art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nie dotyczy interesu prawnego skarżących; 2) art. 39 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków bez uzyskania decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra do spraw kultury i dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków; 3) art. 157 § 2 Kpa poprzez błędne uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nie został złożony przez podmioty legitymujące się interesem prawnym do występowania w sprawie; 4) art. 35 § 1 i 3 Kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie; 5) art. 7 i art. 77 Kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego; 6) art. 107 § 3 Kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia; 7) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 §1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.). Indywidualne akty administracyjne, takie jak akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia ich niezgodności z prawem. Skarga analizowana według powyższych kryteriów okazała się uzasadniona, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. I tak wydanie, przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzji o odmowie wszczęcia postępowania uzależnione było od potwierdzenia braku po stronie L.N. i L.N. interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister wskazał, iż skoro L.N. i L.N. nie posiadają tytułu prawnego do budynków, których dotyczyło pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ani też do nieruchomości gruntowej, na której budynki te były posadowione, to taka decyzja (pozwolenie) nie powoduje powstania w ich sferze prawnej żadnych praw ani obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Co do zasady, można się zgodzić ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tym bardziej iż art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyznacza wnioskodawców o wydanie pozwoleń, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wskazując na podmioty posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego – będących zarazem stroną tego postępowania. Nie oznacza to jednak, iż przepis ten wyznacza krąg wyłącznych stron, gdyż nie wyłącza on stosowania art. 28 k.p.a. Z pewnością jest tak, że prowadzący postępowanie organ administracji powinien każdorazowo dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, w celu stwierdzenia, czy planowane prace nie naruszą uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. zezwalała inwestorowi "G. [...]" na roboty rozbiórkowe obiektu magazynowego oraz współczesnego łącznika, zlokalizowanych na działce nr [...], pod wskazanymi w tym pozwoleniu warunkami. I tak inwestor miał obowiązek zachować pełną wysokość muru (wg stanu istniejącego) w granicy z działką nr [...], jako muru ogrodzeniowego, zwieńczonego od góry np. dachówką ze spadkiem w kierunku działki nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność L.N. i L.N.. Ponadto, w "Projekcie rozbiórki budynku magazynowego i łącznika, usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...]", stanowiącym podstawę wydania niniejszego pozwolenia, opracowująca projekt inż. D.W. w części projektu "Opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia" wskazywała, iż na czas rozbiórki należy powiadomić o tym właścicieli sąsiednich nieruchomości tj., działki przy ul. [...], - działki nr [...], (strona 6 Projektu). Wskazać także należy, iż już na etapie wpisywania, w 1993 r., do rejestru zabytków zespołu architektoniczno-przemysłowego dawnej fabryki P. przy ul. [...] – ówczesne organy ochrony zabytków uznały L.N. za stronę tego postępowania (decyzja Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w K. z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]), pomimo iż jego nieruchomość jedynie graniczyła z wpisywanym obiektem do rejestru zabytków (str. 3 decyzji). Te okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują na to, iż Minister wywiódł nieprawidłowe stanowisko, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]), nie mają przymiotu strony w postępowaniu "nieważnościowym", opierając się jedynie na stwierdzeniu, iż nie byli stroną postępowania "zwykłego". Stwierdzenie, iż osobie przysługuje przymiot strony, a zatem, że posiada ona interes prawny w danym postępowaniu, wymaga przede wszystkim ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Stosowanie tej normy prawa może mieć wpływ na sytuację prawną danego podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. W ocenie Sądu, przymiot strony postępowania przysługuje nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia zapadłym już rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, podnieść należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W tym kontekście istotne staje się zdefiniowanie pojęcia – "roboty budowlane". Pojęcie to pojawia się w słowniczku pojęć tej ustawy w art. 3 pkt 8, w którym ustawodawca dla zdefiniowania pojęcia "roboty budowlane" podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku odsyła do przepisów Prawa budowlanego. Art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - -Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 j.t. ze zm.) definiuje pojęcie "roboty budowlane" wskazując, iż należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wprawdzie przepis tego artykułu literalnie dotyczy budowy, ale zważywszy, że dalsze przepisy prawa budowlanego zrównują prace rozbiórkowe z pracami dotyczącymi budowy, zwłaszcza przy rozbiórkach dotyczących istotnych elementów układu przestrzennego, zdaniem Sądu, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, należy odnieść również do rozbiórki. Ponadto istotnym, prawnie doniosłym w sprawie, jest przepis art. 144 k.c., który obejmuje zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość. Aktualny jest on również przy wykładni pojęcia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. Z faktu, że nieruchomości sąsiadują ze sobą, wynikają bowiem wzajemne między nimi zależności. I tak żadne roboty budowlane nie mogą wiązać się z wykonywaniem praw właścicielskich do zabytku ruchomego w ten sposób, iż będą zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Od takich działań właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa się powstrzymywać. W trakcie postępowania administracyjnego skarżący okazywali ekspertyzę dotyczące bezpieczeństwa ściany pozostawionej po wyburzeniu budynku przy ul. [...] w K., z której wynikały zagrożenia dla nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...]. Konstatując, zdaniem Sądu, usytuowanie nieruchomości skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonych prac rozbiórkowych, uzasadnia wywód strony skarżącej co do jej interesu prawnego w sprawie o wszczęcie postępowania "nieważnościowego". Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien mieć w szczególności na uwadze okoliczność, iż brak udziału skarżących w postępowaniu zwykłym, dotyczącym wydania pozwolenia na prace rozbiórkowe niektórych elementów zespołu architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków, nie może przesądzać automatycznie o braku interesu prawnego skarżących do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 144 k.c., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących, a dotyczących naruszenia art. 39 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 k.p.a., Sąd stwierdził, iż nie mają one znaczenia w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji winien wziąć pod uwagę powyższe zalecenia Sądu. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.