VII SA/Wa 2185/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...].04.2011 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia, na wniosek T. Sp. z o.o., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. nr [...], udzielającej S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fabryki [...] w gminie O. wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym K. gmina O. oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym T. gmina O., zmienionej następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...].02.2011 r., zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym K. gmina O. oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym T. gmina O.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 157 § 2 kpa prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie z art. 61a kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), stanowiącego przepis szczególny względem art. 28 kpa. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Organ podkreślił, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż T. Sp. z o.o. jest właścicielem działki nr [...] położonej w gminie O., w miejscowości K.. Nieruchomość ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również nie została objęta projektem zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Organ podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności spółka wskazała, że jej działka położona jest 200 m od granicy nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja i ok. 500 m od "centrum emisji zanieczyszczeń", natomiast z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wynika, że odległość działki nr [...] od granicy najbliższych działek inwestycyjnych nr [...] i [...] wynosi ponad 300 m. Jednocześnie organ podkreślił, że na działkach nr [...] i [...] został zaprojektowany jedynie kanał odwadniający, a więc obiekt nieuciążliwy (torowisko nie jest objęte omawianym pozwoleniem). Przedmiotowa inwestycja będzie służyła do produkcji płyt cienkich [...], wytworzonych z rozwłóknionego drewna sklejanego klejem mocznikowo-formaldehydowym lub spoiwem MDI z możliwością lakierowania lakierami wodorozpuszczalnymi, z drewna drzew iglastych. Organ odwoławczy podniósł, że analiza przepisów techniczno-budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), wskazuje, że kwestionowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości skarżącej spółki. Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowa inwestycja będzie wywierać wpływ na działkę nr [...] przez emisję hałasu oraz zanieczyszczeń w postaci formaldehydu i pyłu PM10, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, iż "analiza oddziaływania na stan powietrza atmosferycznego projektowanych źródeł emisji wykazała, że dla wszystkich rozpatrywanych zanieczyszczeń spełnione są wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 1, poz. 12 z 2003 r.). Maksymalne stężenia obliczeniowe zanieczyszczeń (...) nie będą powodować występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych parametrów immisji w punktach na granicy terenu inwestycji i poza jej granicami." Wymagania dotyczące hałasu normuje natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), zgodnie z którym w przedziale czasu odniesienia równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy dopuszczalny poziom hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 40 dB, natomiast na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 45 dB. Organ podkreślił, iż skarżąca spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, że na działce nr [...] prognozowany poziom hałasu w nocy wynosić będzie od 37,9 dB do 39,6 dB, a zatem wartości te są niższe od określonych w rozporządzeniu. W odniesieniu do załączonego przez spółkę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11.10.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 301/10, organ wskazał, że wyrok ten dotyczył postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie pozwolenia na budowę, posiadanie przymiotu strony w postępowaniu środowiskowym nie przesądza natomiast o posiadaniu przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. nr [...] złożył podmiot nie będący stroną w niniejszej sprawie, w związku z tym należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] złożyła T. Sp. z o.o., zarzucając postanowieniu naruszenie: art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez uznanie, że podmiot, na którego nieruchomość oddziaływuje obiekt budowlany nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu; naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy kwestii wpływu obiektu na nieruchomość skarżącej, w szczególności niedokonania oceny oddziaływania obiektu w zakresie wpływu emisji zanieczyszczeń na nieruchomość skarżącej. Zdaniem strony skarżącej argumentacja, iż skoro oddziaływanie obiektu na określone nieruchomości mieści się w obowiązujących normach, to ich właścicielom nie przysługuje prawo strony w postępowaniu, jest sprzeczna z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który mówi wyraźnie o oddziaływaniu obiektu, a nie o oddziaływaniu ponadnormatywnym. Skarżąca spółka podkreśliła, iż zakres oddziaływania planowanego obiektu wykracza dalece poza działkę do niej należącą (sięga blisko kilometr dalej). Skarżąca wskazała, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika bezspornie, że należąca do niej działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania związanego z emisją gazów i pyłów, jak też oddziaływania akustycznego. T. Sp. z o.o. zarzuciła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie zbadał zakresu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, przy czym w przypadku zaskarżonego obiektu oddziaływanie obejmuje emisję zanieczyszczeń do atmosfery w postaci przede wszystkim formaldehydu i pyłu zawieszonego, a także emisję hałasu. Zdaniem strony skarżącej, skoro nie budzi wątpliwości, iż obiekt będzie oddziaływał na nieruchomość poprzez emisję szkodliwych substancji, właściciel tej nieruchomości winien mieć prawo strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego w celu ochrony swoich praw, w szczególności zbadania, czy decyzja spełnia wymogi decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r., nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 61a kpa (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...].04.2011 r. Wojewoda [...], z uwagi na brak przymiotu strony, na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia, na wniosek T. Sp. z o.o., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. nr [...], udzielającej S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę fabryki [...] w obrębie ewidencyjnym K. i w obrębie ewidencyjnym T. w gminie O.. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, prawidłowe było zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Zauważyć trzeba, iż wnioskująca o stwierdzenie nieważności T. Sp. z o.o. jest właścicielem działki nr [...] w gminie O. w miejscowości K., położonej w znacznej odległości od spornej inwestycji (sama skarżąca wskazuje, iż jest to odległość 200 m). Realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza prawa własności i nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do T. Sp. z o.o.. Podkreślenia wymaga fakt, iż w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Podkreślić trzeba, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych. Strona skarżąca podnosi, iż związana z funkcjonowaniem inwestycji emisja gazów i pyłów do powietrza oraz emisja hałasu powoduje, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Wskazania wymaga, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Kwestie ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko (w tym na działkę skarżącego) były zatem przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jak wynika z decyzji środowiskowej "analiza oddziaływania na stan powietrza atmosferycznego projektowanych źródeł emisji wykazała, że dla wszystkich rozpatrywanych zanieczyszczeń spełnione są wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12). Maksymalne stężenia obliczeniowe zanieczyszczeń (...) nie będą powodować występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych parametrów immisji w punktach na granicy terenu inwestycji i poza jej granicami." Również prognozowana emisja hałasu, jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, nie przekroczy norm dotyczących poziomu hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). Wskazać trzeba, iż ustalenie, że na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, np. związane z emisją hałasu nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.04.2009 r. II OSK 12/08 Lex nr 554936, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.10.2009 r. VII SA/Wa 1245/09 Lex nr 574336, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7.10.2009 r. II SA/Gl 430/09 lex nr 573705). Właścicielowi nieruchomości położonej w otoczeniu planowanej inwestycji przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane innej nieruchomości, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa materialnego. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. T. Sp. z o.o. takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazała, nie wynikają one również ze zgromadzonej dokumentacji. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek T. Sp. z o.o., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2010 r. nr [...], są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).