I SA/Wa 485/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. Ł., D. Ł., J. Ł. i R. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących B. Ł., D. Ł., J. Ł. i R. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku B. L., R. L. oraz D. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Decyzja ta została wydana w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie K., gmina K., powiat [...] , województwo [...], znaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha z całości o powierzchni [...] ha stanowiącej współwłasność B. L. w [...] części, D. L. w [...] części, R. L. w [...] części i J. L. w [...] części, objętej księga wieczystą KW nr [...], ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie ww. nieruchomości o powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł oraz określającą termin wydania przedmiotowej nieruchomości na 3 miesiące od dnia doręczenia tej decyzji jej dotychczasowemu właścicielowi. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie K., gmina K., powiat [...], województwo [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha (z całości o powierzchni [..] ha), stanowiącej współwłasność B. L. w [...] części, D. L. w [...] części, R. L. w [...] części i J. L. w [...] części objętej KW nr [...]. Ponadto ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie nieruchomości o pow. [...] ha w wysokości [...] zł oraz określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości na 3 miesiące od dnia doręczenia tej decyzji jej dotychczasowemu właścicielowi. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Pismem z 7 lipca 2009 r., D. L., R. L, J. L. i B. L. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z [...] listopada 2005 r., nr [...] o jej zmianę i o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając wniosek wnioskodawcy wyjaśnili, że doszło do znacznej zmiany cen nieruchomości i nie mogą oni pozostać pokrzywdzeni. Wycena nieruchomości z 2004 r., jak na obecne warunki jest zaniżona i nieadekwatna do wartości rynkowej ziemi, a zatem wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. D. L., R. L., J. L. i B. L. podnieśli również, że naruszono prawo materialne poprzez kierowanie pism dotyczących postępowania wywłaszczeniowego do małoletniego R. L., który w dacie wydania nieruchomości miał 16 lat. Nie miał on zatem pełnej zdolności do czynności prawnych, więc nie mógł podejmować czynności w sprawie, jak również nie mógł być należycie reprezentowany w postępowaniu wywłaszczeniowym przez matkę B. L., która kontynuowała leczenie psychiatryczne i otrzymywała świadczenie rentowe z tego powodu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu iBudownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] wydaną w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania opisanej w niej nieruchomości. Od powyższej decyzji B. L., D. L. i R. L. złożyli do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wskazując na zmianę cen nieruchomości, fakt pokrzywdzenia wyceną z 2004 roku rażąco zaniżoną i jak na obecne warunki nieadekwatną do wartości rynkowej ziemi, co – ich zdaniem - jest równoznaczne z wystąpieniem przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. W toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury powołując się na treść art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 148 § 1 i 149 § 1 i 3 k.p.a. wskazał, że pierwszym etapem postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest zbadanie formalnych podstaw wznowienia, czyli ustalenie czy z żądaniem występuje strona, czy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. oraz czy strona powołała się na ustawowe przesłanki wznowienia. Organ podkreślił, że żądania wznowienia postępowania nie uzasadnia odmienna ocena dowodu, który był znany. Minister zauważył również, że do negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę wznowienia należy zaliczyć wniesienie podania przez podmiot nie będący stroną, brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – jeśli wznowienie ma nastąpić na wniosek oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1- 8 k.p.a. oraz art. 145 a k.p.a. podstaw wznowienia. W konsekwencji brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek musi skutkować wydaniem decyzji odmownej. Ponadto Minister wskazał, że przesłanki wznowienia są wyliczone w przepisach w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zauważył, że w żadnym z pism kierowanych do niego jako organu skarżący nie wskazali podstawy faktycznej wznowienia odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145 a k.p.a. Zatem nie można stwierdzić jakiej przesłance określonej w art. 145 § 1 k.p.a. miałyby odpowiadać zarzuty podnoszone przez strony dotyczące rozgrabienia mienia należącego do małoletniego R. L.. Organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia przesłanek wznowieniowych powinna mieć charakter zawężający, oznacza to, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., Reasumując Minister infrastruktury uznał, że skoro wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance wznowienia, to koniecznym jest wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. W związku z powyższym Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2010 r. wydaną w przedmiocie odmowy wznowienia opisanego w niej postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję B. L., D. L., J. L. i R. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W uzasadnieniu skargi zaznaczyli, że nie zgadzają się z decyzją Ministra Infrastruktury, bowiem nieruchomość do nich należąca ma zostać wydana za zaniżoną wycenę z 2004 r., nieadekwatną do cen płaconych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zaznaczył, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu, w trakcie którego się do nich ustosunkowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia czy organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, że wniosek D. L., R. L., J. L. i B. L. z dnia 7 lipca 2009 r., nie zawierał żadnej podstawy ustawowej wznowienia postępowania administracyjnego wyczerpująco wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145 a k.p.a., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia odmownego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Na gruncie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego można zauważyć, że wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego trybu. Zatem kontroluje czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i art. 145 a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano podstawę wznowienia postępowania z zamkniętego katalogu ujętego w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli okaże się, że którakolwiek z wymienionych przesłanek formalnych nie wystąpiła właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Organ administracji wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia, jeżeli tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postepowania są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie prawnymi uregulowaniami (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Postanowienie, o którym mowa jest tylko aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postepowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art.149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i musza być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.- wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. I SA 1326/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 80. Postanowienie o wszczęciu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe i nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej. (por. Komentarz do KPA B.Adamiak, J. Borkowski wydanie 10 str.543 ) Na drugim etapie postępowania administracyjnego organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wyraźnie podkreślić należy, że w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ nie analizuje przyczyn wznowienia. Organ ma jedynie ustalić czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 166/11, Lex nr 950786). Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy zauważyć należy, że we wniosku z dnia 7 lipca 2009 r., D. L., R. L., J. L. i B. L. wskazali, że domagają się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., wobec: - wykrycia nowych okoliczności faktycznych i środków dowodowych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na wystąpienie znacznej zmiany cen nieruchomości, co spowodowało, że wycena z 2004 roku jest nieadekwatna i rażąco zaniżona, - naruszenia prawa materialnego poprzez kierowanie pism do małoletniego wówczas R. L., który w dacie prowadzonego postępowania był małoletni i nie miał pełnej zdolności do czynności prawnych, a zatem nie mógł podejmować czynności w sprawie. W ocenie sądu wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury wyrażonemu w zaskarżonych decyzjach, skarżący we wniosku z dnia 7 lipca 2009 r. wskazali na co najmniej jedną przesłankę wznowienia postępowania. Wyraźnie stwierdzili bowiem, że pisma kierowane były bezpośrednio do małoletniego R. L. – współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, zamiast do jego ustawowego przedstawiciela lub pełnomocnika, co jest równoznaczne z tym, że R. L. jako osoba nienależycie reprezentowania nie brał udziału w postępowaniu. Okoliczność ta odpowiada przesłance z art. art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Sąd pragnie podkreślić, że mimo, iż skarżący nie wyartykułowali jednostki redakcyjnej konkretnego przepisu Kodeksu postepowania administracyjnego, to jednak wskazali podstawę wznowienia w sposób opisowy, który odpowiada przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że zarówno decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] jak i utrzymana nią w mocy wcześniejsza decyzja z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] są co najmniej przedwczesne. Jak już wyjaśniono powyżej w sytuacji wskazania na ustawową przesłankę wznowienia, organ winien dokonać sprawdzenia czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. Dopiero po przeprowadzeniu tych czynności organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) o ile podanie zostało złożone w terminie wskazanym w ustawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i ponowienie przeprowadzi postępowanie dokonując oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego wyda właściwej treści decyzję. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.