II SA/Ol 1032/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 sierpnia 2011 r. Inspektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działająca w sprawie z upoważnienia Wójta Gminy Z., odmówiła Z.Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem Z.Z. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego ani świadczenia przedemerytalnego. Wyjaśniła, że nie podejmuje pracy zawodowej z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym mężem, który wymaga pomocy przy wielu codziennych czynnościach np. przygotowanie posiłku czy mycie się. W toku postępowania wnioskodawczyni wyjaśniła ponadto, że pracowała zarobkowo w okresie od 11 maja 2009 r. do 24 czerwca 2009 r., lecz przerwała zatrudnienie, gdyż mąż nie radził sobie z opieką nad trzyletnią wówczas córką. Aktualnie małżonkowie wychowują jeszcze siedmiomiesięczne dziecko, a wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia, gdyż mąż nie daje sobie rady z dziećmi. Pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. potwierdził, że wnioskodawczyni opiekuje się mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji wywiódł jednakże, że faktycznym powodem, dla którego wnioskodawczyni pozostaje bez zatrudnienia jest konieczność opieki nad małymi dziećmi. Wobec powyższego, w stanie faktycznym sprawy nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaniechaniem podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad mężem. Organ podkreślił, że nie poddaje w wątpliwość sprawowania przez wnioskodawczynię opieki również nad mężem. Stwierdził, że w sprawie zaistniała ponadto negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), gdyż osoba wymagająca opieki w pozostaje związku małżeńskim. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.Z. podniosła, że mąż nie radzi sobie z podstawowymi codziennymi czynnościami samoobsługi, tj. ma kłopoty z myciem, ubraniem się czy przygotowaniem posiłku. Decyzją z dnia 17 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje więc tylko wówczas, gdy osoba ubiegająca się o nie faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy albo gdy osoba ta w ogóle nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W każdym przypadku rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi być powiązane ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium, odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż - jak wyjaśniła - mąż nie dawał sobie rady z córką, która miała wówczas 3 lata. W styczniu 2011 r. odwołująca się urodziła drugą córkę i nadal nie podejmuje pracy, ponieważ mąż nie daje sobie rady z dziećmi, nawet podczas krótkotrwałej nieobecności odwołującej się. Zdaniem organu odwoławczego, zakres sprawowanej opieki odpowiada zwyczajnemu postępowaniu przyjętemu w normalnie funkcjonujących rodzinach, w których współmałżonkowie i dzieci pomagają w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnym członkom rodziny. Kolegium podzieliło ponadto stanowisko organu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wywiodło, że z dniem 11 października 2011 r. został znowelizowany art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a otrzymał brzmienie: "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Nadal zatem pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim jest negatywną przesłanką otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium nie można odmawiać stosowania tego przepisu, gdyż jest to wyraz celowego działania ustawodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Z.Z. opisała swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. Podała ponadto, że mąż jest niepełnosprawny od dnia 6 września 2008 r., kiedy to stracił rękę w wypadku podczas pracy w gospodarstwie rolnym ojca. Podniosła, że mąż ma duże problemy zarówno z samodzielnym ubraniem się, przygotowaniem posiłku, jak również z pracami w domu i w ogrodzie, np. przywiezieniem opału czy naprawą przedmiotów. Wskazała, że mąż próbował radzić sobie na różne sposoby, co jednak odbiło się negatywnie na stanie jego zdrowia. Skarżąca wyjaśniła, że pracowała w sklepie krótki okres czasu, gdyż mąż nie był w stanie zaopiekować się dzieckiem, a nie było ich stać na opłacenie opiekunki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje faktu, iż skarżąca opiekuje się mężem i pomoc ta jest niezbędna, jednakże jej rezygnacja z zatrudnienia związana była z opieką nad dziećmi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, w przypadku gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle tego przepisu istotne jest zatem, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wynikało z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 lipca 2011 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. wynika, że Z.Z. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym stwierdzono również, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie może więc budzić wątpliwości, że mąż skarżącej nie może samodzielnie funkcjonować i niezbędna jest mu pomoc innej osoby przy wykonywaniu codziennych czynności. W tej sytuacji ustalenia wymagało czy skarżąca jest jedyną osobą, która może sprawować tę opiekę i czy zakres sprawowanej opieki rzeczywiście uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem w sprawie konieczne jest bezsporne ustalenie, czy skarżąca jest jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę nad mężem. Z ustaleń pracownika socjalnego i oświadczeń skarżącej wynika, iż opiekuje się ona mężem, ale ustalenia co do zakresu sprawowanej opieki oparte zostały wyłącznie na oświadczeniach skarżącej. Zauważyć należy, że dość ogólnikowo wnioskodawczyni opisała w toku postępowania administracyjnego, na czym polega udzielana przez nią mężowi pomoc w codziennym funkcjonowaniu, bardziej bowiem przedstawiana jest kwestia, iż mąż nie daje rady opiekować się małoletnimi dziećmi. W zakresie przyczyn niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub pracy zarobkowej, Kolegium ograniczyło się wyłącznie do przywołania w zaskarżonej decyzji fragmentów oświadczeń skarżącej, że z uwagi na rodzaj niepełnosprawności "[...]" mąż nie jest w stanie opiekować się dziećmi. Badając powyższą przesłankę Kolegium pominęło, że mąż skarżącej wymaga stałej (długotrwałej) pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie można zatem uznać, że organ odwoławczy ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego przyczyny, dla których skarżąca nie podejmowała zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Powyższe narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianą w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako K.p.a.). Zauważyć należy, że organ odwoławczy zobligowany jest również do zbadania całości sprawy. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartej w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy powinien więc samodzielnie ustalić stan faktyczny sprawy i zastosować właściwe przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu, nie można wykluczyć, że w konkretnej sytuacji faktycznej, możliwe jest jednoczesne opiekowanie się małymi dziećmi i sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wątpliwości takich nie miało również Kolegium, gdy decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 października 2010 r. i przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Nie budziło wówczas wątpliwości organu odwoławczego, że skarżąca zaniechała podejmowania pracy zarobkowej wyłącznie z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem, pomimo że wtedy również opiekowała się małym dzieckiem. Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji, stosownie do wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, powinna być stronie w sposób zrozumiały wyjaśniona. Wobec powyższego stwierdzić należy, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji winien mieć na względzie wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje ponadto, że podziela jednolitą i utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09). Dodać należy, że zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy od dnia 1 stycznia 2012 r. nie wpływa na aktualność powyższego stanowiska. Wprowadzenie dodatkowego warunku w stosunku do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającego na uzależnieniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od zdolności do samodzielnej egzystencji, miało bowiem na celu wykluczenie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego tylko przez tych członków rodziny, którzy de facto nie są w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż sami wymagają pomocy osoby trzeciej w wykonywaniu codziennych czynności życiowych (zob. uzasadnienie projektu, druk nr: 3897 Sejmu RP VI kadencji). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Kolegium rozważy czy niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą spowodowane jest koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, czy istnieje możliwość zapewnienia opieki mężowi przez inne osoby, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym podnoszona przez stronę kwestia, że mąż nie może opiekować się małoletnimi dziećmi nie ma związku z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.