III SA/Kr 584/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 2, art. 9, art. 10, art. 18 ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Wójt Gminy - decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił umorzenia – Z. W. - należności dłużnika alimentacyjnego powstałej z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, w wysokości wskazanej w decyzji Nr [...] z [...] 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem złożonym przez Z. W. o umorzenie należności powstałych na skutek wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jako organu właściwego dłużnika, z prośbą o informacje dotyczące obecnej sytuacji życiowej, zawodowej i materialnej dłużnika alimentacyjnego. Z informacji otrzymanej w dniu 2 lutego 2011 r. od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że z dłużnikiem przeprowadzono wywiad alimentacyjny oraz odebrano oświadczenie majątkowe. Z danych wywiadu wynika, że obecnie Z. W. nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej. W okresie październik - listopad 2010 r. pracował jako pomocnik budowlany w Warszawie. Nie posiada orzeczonej niepełnosprawności. Natomiast z oświadczenia majątkowego wynika, że posiada dom mieszkalny o pow. 72 m2 oraz działkę o pow. 2,87 ha. W dniu 26 stycznia 2011 r. dłużnik został zobowiązany do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy. W dniu 27 stycznia 2011 r. dostarczył zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy , z którego wynika, że od 27 stycznia 2011 r. został zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy. W ocenie organu fakt zarejestrowania się dłużnika w powiatowym urzędzie pracy, wniosek organu o aktywizację zawodową dłużnika, jak również brak orzeczenia o niepełnosprawności zwiększa szansę Z. W. na podjęcie pracy, co z kolei umożliwi mu spłacenie należności wynikających z wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym. Z zebranych przez organ informacji o obecnej sytuacji dochodowej i rodzinnej wynika, że Z. W. nie spełnia obecnie warunków dających podstawę do umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego powstałej z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. W. podnosząc, że jego sytuacja zdrowotna nie pozwala na podjęcie pracy. Ponadto dom, który posiada nadaje się tylko do generalnego remontu, zaś gospodarstwo rolne jest zajęte przez komornika sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że bezsprzecznym jest, iż Z. W. jest dłużnikiem alimentacyjnym zobowiązanym do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, tj. M. W., G. W. oraz N. W., łącznie z ustawowymi odsetkami. Kolegium wskazało, że po stronie Z. W. nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem w aktach sprawy brak jakiejkolwiek dokumentacji z której wynikałoby, że w stosunku do w/w toczyło się skutecznie postępowanie egzekucyjne. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Z. W. jest z wykształcenia ślusarzem mechanikiem, zaś z jego oświadczenia majątkowego wynika, że posiada dom mieszkalny w A o powierzchni 72 m². oraz działkę o powierzchni 2,87 ha . W dniu 27 stycznia 2011 r. został zarejestrowany jako osoba poszukującą pracy. Jak podniósł organ l instancji skarżący, który nie jest osobą niezdolną do pracy oraz został zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a następnie objęta wnioskiem o aktywizację zawodową, ma szansę na otrzymanie pracy i w konsekwencji spłacanie ciążącego na nim zadłużenia alimentacyjnego. W ocenie Kolegium, orzekając w przedmiotowej sprawie o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego Z. W. powstałej z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego M., N., G. W. organ I instancji uwzględnił jego sytuację dochodową i rodzinną, w ten sposób, że w toku prowadzonego postępowania zbadano sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy, a następnie rozważył, czy jest to tego rodzaju sytuacja, iż może ona uzasadniać ewentualne umorzenie należności wnioskowanych przez skarżącego. Zadaniem Kolegium organ pierwszoinstancyjny słusznie zauważył, że skarżący nie jest osobą niezdolną do pracy, zaś fakt zarejestrowania go w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz objęcie go wnioskiem o aktywizację zawodową daje mu szansę na uzyskanie zatrudnienia i w konsekwencji na rozpoczęcie spłaty ciążącego na nim zadłużenia. Skarżący winien mieć świadomość, że świadczenia wypłacane przez Państwo jego dzieciom podlegają zwrotowi z wszelkimi tego konsekwencjami. Skarżący tymczasem nie wykazał, aby podejmował jakiekolwiek starania w celu uregulowania tych świadczeń, a wręcz przeciwnie, podnosi wszelkie możliwe okoliczności, które w jego mniemaniu miałyby być podstawą do umorzenia ciążącego na nim zobowiązania alimentacyjnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 marca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. W. podnosząc w jej treści, że organy prowadzące postępowanie nie wzięły pod uwagę, iż jest osobą chorą, wymagającą leczenia. Musi stale brać leki oraz przebywać pod opieką poradni neurologicznej i reumatologicznej. W związku powyższym nie jest w stanie podjąć pracy, a tym samym spłacić długu. Wskazał, że posiada gospodarstwo rolne, ale w nim nie pracuje i nie osiąga z tego tytułu dochodów. Ponadto jest zadłużony w KRUS, z powodu braku środków na opłacenie składek. Skarżący stwierdził, że nie widzi szansy na poprawienie swojej sytuacji materialnej i dlatego zwraca się z prośbą o umorzenie należności i długu wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 30 ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192 póz. 1378 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: "Organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów." W myśl natomiast ust. 2. "Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną." Wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym art. 30, nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, jest zbadanie istnienia obu przesłanek, wynikających z ust. 1 i ust. 2 art. 30 ustawy. Zwrócić też należy uwagę, że sąd administracyjny oprócz procesu wykładni przepisów prawa materialnego i prawidłowości ich zastosowania, kontroluje również prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Nie może się bowiem urzeczywistnić prawo materialne bez powiązania go z prawidłowo zastosowaną procedurą. Słusznie więc stwierdza J. Zimmermann, że uzyskany na wstępie materiał faktyczny, zestawiony ze znaną na razie abstrakcyjnie regulacją prawną, podlegać musi wstępnej selekcji i wstępnej analizie przez organ orzekający. Na podstawie bowiem kryteriów wyznaczonych przez prawo organ administracyjny powinien najpierw – analizując materiał faktyczny – przesądzić o tym, czy daje on podstawy do wyboru drogi jurysdykcji administracyjnej i czy daje właśnie temu organowi kompetencje do jej zrealizowania (por. J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s.90 i następne). Z powyższego wynika już, że organy zobligowane były do wskazania z jakich powodów w tym konkretnym przypadku ust. 1 art. 30 ustawy nie ma zastosowania. Zauważyć także należy, że w grupie przesłanek faktycznych wpływających na podjęcie decyzji, istnieją takie, które zostały wyróżnione przez normę prawną oceniająco (por. J. Zimmermann, op. cit. s. 93). Bezsprzecznie taką przesłanką wyróżnioną oceniająco przez normę prawną wysłowioną w ust. 2 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest przesłanka dotycząca sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Skoro tak, to nie tylko, że obowiązkiem organu było uprzednie dokonanie interpretacji pojęć: "sytuacja dochodowa" i "sytuacja rodzinna", ale także, gdy ust. 2 art. 30 ma jedynie zastosowanie, wskazanie jakie dowody i jakie okoliczności w nich zawarte pozwalały na uznanie i dlaczego, że ta konkretna sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego, będącego dłużnikiem alimentacyjnym, nie przemawiała za umorzeniem mu powstałych należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym. Ponadto obligowała do tego organy sama konstrukcja przepisu art. 30 ustawy, stanowiącego podstawą prawną ich działania. Użyte w ust. 1, jak i 2 tego przepisu sformułowanie: "organ (...) może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności(...)" wskazuje, że w tym zakresie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, które nie oznacza dowolności, lecz podjęcie pozytywnego, jak i negatywnego rozstrzygnięcia ograniczone jest postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), nakazującymi nie tylko poprzedzić go wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, ale również zobowiązującymi do wskazania w jego uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia, co pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wskazał w ogóle z jakich powodów w tym konkretnym przypadku ust. 1 art. 30 ustawy nie ma zastosowania. W odniesieniu do ust. 2 art. 30 ustawy, stwierdził jedynie, że z zebranych przez "GOPS" informacji wynika, iż w obecnej sytuacji dochodowej i rodzinnej Z. W. nie spełnia obecnie warunków dających podstawę do umorzenia należności, nie podając, co pozwalało mu na zajęcie takiego stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało natomiast, że żadna z okoliczności, o których mowa w ust. 1 art. 30 ustawy nie zachodzi, gdyż w aktach sprawy brak jakiejkolwiek dokumentacji, z której wynikałoby, iż w stosunku do dłużnika toczyło się skutecznie postępowanie egzekucyjne. Ponadto, oprócz okoliczności podnoszonych też przez organ I instancji, a związanych z zarejestrowaniem się skarżącego w powiatowym urzędzie pracy, objęciem go aktywizacją zawodową, a co za tym idzie i możliwościami uzyskania zatrudnienia i w konsekwencji rozpoczęcia spłaty ciążącego na nim zadłużenia, że organ I instancji uwzględnił sytuację dochodową i rodzinną skarżącego w procesie decyzyjnym w ten sposób, iż zbadał w toku prowadzonego postępowania sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy, a następnie rozważył, czy jest to tego rodzaju sytuacja uzasadniająca ewentualne umorzenie należności wnioskowanych przez skarżącego. Wobec powyższego, skoro w procesie kontroli decyzji uznaniowych sąd administracyjny bada zgodność ustaleń dokonanych przez organ administracyjny ze wskazanymi w przepisach kryteriami ocennymi, to decyzje organu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod tym względem nie poddają się kontroli. Brak bowiem w nich wskazania, po pierwsze, jak organy rozumieją sytuację dochodową i rodzinną za przemawiającą za umorzeniem należności dłużnikowi alimentacyjnemu, jakie kryteria o tym decydują, bądź jakie nie mają znaczenia. Zwrócić w tym zakresie należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07 (niepublik.), wskazujący na okoliczności, które powinny być brane w tym względzie pod uwagę, a mianowicie, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności – stan zdrowia i możliwość uzyskania dochodu. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi gospodarstwo samodzielnie, czy wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Niewystarczające jest więc w świetle powyższego tylko samo wskazanie, że dłużnik alimentacyjny nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej i, że zarejestrował się w urzędzie pracy, ale koniecznym jest ustalenie innych okoliczności wskazywanych powyżej, z kim zamieszkuje, jakie świadczenia ponosi i co z tego wynika w relacji ze sferą prawną, tym bardziej, że lektura akt administracyjnych wskazuje, iż skarżący mieszka z ojcem, a stan jego zdrowia nie jest najlepszy (skarżący, jak twierdzi cierpi na nadciśnienie tętnicze i leczy się neurologicznie, jak też występują u niego objawy depresyjno – lękowe). Podobnie za wyczerpujące wymogi art. 107 § 3 k.p.a. nie może być w żaden sposób uznane ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji bez poparcia tego stosownymi wywodami, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie przemawiała za uwzględnieniem jego wniosku o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego, jak i próba naprawy tej ułomności ustaleń i uzasadnienia decyzji przez działające jako organ odwoławczy Kolegium poprzez stwierdzenie, że organ I instancji zbadał podejmując rozstrzygnięcie sytuację dochodową i rodzinną skarżącego. Ponadto zauważyć także trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoimi ustaleniami objęło przesłanki z ust. 1 art. 30 ustawy, co do których nie wypowiedział się w decyzji organ pierwszoinstancyjny, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Podkreślić należy, że osoba ubiegająca się o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego, powstałej z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, powinna mieć jasność co do kryteriów jakie brano pod uwagę podejmując negatywne dla niej rozstrzygnięcie, jak i co legło u podstaw zajęcia przez organy takiego stanowiska. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.