II SA/Wa 1452/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. D. i K. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Rady Gminy L. na rzecz J. D. i K. M. solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Rada Gminy L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stwierdziła, że z końcem roku szkolnego 2010/2011 zamierza się przekształcić Szkołę Podstawową w O., z klasami I – VI i oddziałem przedszkolnym, w Szkołę Filialną w O. Szkoły Podstawowej w O., z klasami I – III oraz oddziałem przedszkolnym. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy L. wskazała, że głównym celem przekształcenia jest doprowadzenie do nauki uczniów klas IV – VI w oddziałach pojedynczych z jednoczesnym zwrotem kosztów przejazdu. Istotny jest również fakt, iż w roku 2010 Organ Prowadzący był zmuszony dołożyć do subwencji na jednego ucznia – w Szkole Podstawowej w O. ponad [...] zł, a w Szkole Podstawowej w O. ponad [...] zł. Rada podkreśliła także, że absolwenci Szkoły Podstawowej w O. z klasami I – VI kontynuują naukę w Publicznym Gimnazjum w O. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. J. D. i K. M., korzystając z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie powyższej uchwały, gdyż – jak wskazali – narusza ona interes prawny i uprawnienia mieszkańców wsi O. i S., a szczególnie dzieci, których sprawa dotyczy. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Rada Gminy L. odmówiła uchylenia własnej uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], przytaczając w motywach poprzednio zaprezentowaną argumentację. W dniu [...] maja 2011 r. J. D. i K. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynili uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez niepoinformowanie o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, rodziców uczniów oraz właściwego kuratora oświaty, jak również naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez niepoinformowanie rodziców, jako osób będących stronami w sprawie, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. oraz art. 10 § 1 kpa, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użyła w zaskarżonej uchwale. Jednocześnie wskazała, że nie podjęła jeszcze uchwały w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w O. w Szkołę Filialną w O. Szkoły Podstawowej w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, a zatem – w świetle cyt. przepisu – konieczne jest zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w O., z klasami I – VI i oddziałem przedszkolnym, w Szkołę Filialną w O. Szkoły Podstawowej w O., z klasami I – III oraz oddziałem przedszkolnym. Ze sprawy wynika, że zarówno J. D., jak i K. M. są rodzicami uczących się dzieci, których dotyczy przedmiotowa uchwała. W takiej sytuacji niewątpliwie skarżący mają interes prawny, by domagać się zbadania jej legalności. W myśl art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W świetle art. 5c pkt 1 tej ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 59 ust. 1, wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Analiza art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty prowadzi do jednoznacznego wniosku o jego bezwzględnym charakterze co do powinności organu prowadzącego zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły i nie przewiduje się w tej kwestii żadnych odstępstw. Jakkolwiek zawiadomienie nie jest czynnością prawną, lecz czynnością materialną – techniczną, wywołującą określone skutki prawne, bowiem warunkuje prawidłowość całej procedury przekształceniowej, jednak rodzice uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem, mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać wiążącą informację o zamiarze przekształcenia szkoły publicznej. Przede wszystkim dlatego, że dotyka ich ważnych spraw życiowych. Stąd też – po pierwsze – powinna ona zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców, a po drugie – musi do nich skutecznie dotrzeć, zaś sama forma zawiadomienia nie ma przy tym istotnego znaczenia. Ważne jest, by zawiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły miało miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje, że tego, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze przekształcenia szkoły, nie można domniemywać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OSK 66/07, publ. LEX nr 334163). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie działania organu prowadzącego w przedmiocie zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w O., z klasami I – VI i oddziałem przedszkolnym, w Szkołę Filialną w O. Szkoły Podstawowej w O., z klasami I – III oraz oddziałem przedszkolnym trudno uznać za odpowiadające wskazanym wcześniej wymogom. Choćby informację o zamiarze przekształcenia organ prowadzący odpowiednio nagłośnił wśród społeczności lokalnej, to jednak taki sposób zawiadomienia rodziców nie może zostać uznany za prawnie skuteczny, wskazujący na fakt prawidłowego powiadomienia każdego z rodziców o powyższym zamiarze. Jeśli organ dokonywał imiennych zawiadomień rodziców, to w aktach sprawy dotyczącej zaskarżonej uchwały winny znajdować się potwierdzenia otrzymanej korespondencji. Wprawdzie – wbrew twierdzeniom skarżących – w przedmiotowej kwestii nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), to mimo wszystko na organie spoczywa ciężar udowodnienia i to ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z obowiązku skutecznego zawiadomienia wszystkich rodziców. Jednak ze sprawy nie wynika, by tak było. Zwraca na to uwagę nie tylko skąpy materiał dowodowy, jaki przedstawiono Sądowi, ale także mówi o tym [...] Kurator Oświaty w swej negatywnej opinii co do zamiaru przekształcenia Szkoły, jak również podnoszą to sami skarżący. Ma to doniosłe znaczenie z punktu widzenia celu zaskarżonej uchwały i z pewnością nie świadczy o zachowaniu procedury przekształceniowej. Do unicestwienia bytu prawnego uchwały o przekształceniu Szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze jej przekształcenia na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji. Obowiązku skutecznego zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia Szkoły nie można natomiast zastępować czynnościami konkludentnymi takimi, jak: zamieszczonym na stronie internetowej lub tablicy ogłoszeń zawiadomieniem o zamiarze przekształcenia czy też ustnym bądź pisemnym przekazywaniem tego rodzaju informacji bez poświadczenia faktu otrzymania zawiadomienia przez każdego z rodziców. Nie sposób także przyjąć, by prawidłowym sposobem zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia Szkoły był fakt złożenia przez mieszkańców Gminy podpisów pod oficjalnym protestem przeciwko zamierzeniom co do przekształcenia Szkoły. Każdy zainteresowany rodzic winien być imiennie zawiadomiony o zamiarze przekształcenia Szkoły, jednak w niniejszej sprawie organ prowadzący okoliczności tej nie wykazał, a – jak zaznaczono powyżej – nie można jej domniemywać. Wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ administracji publicznej, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, choćby te nie zostały włączone do akt sprawy. Jednak z całokształtu okoliczności wynika, że organ nie posiada dokumentów, które potwierdzałyby fakt powiadomienia każdego z rodziców o zamierzeniu przekształcenia Szkoły. Brak dowodów, które świadczyłyby o zawiadomieniu wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia Szkoły, nie pozwala uznać za prawidłową procedury przekształceniowej, a tym samym – stwarza podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 147 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Rady Gminy L. na rzecz J. D. i K. M. solidarnie kwota [...] zł stanowi wartość uiszczonego wpisu od skargi.