III SA/Gd 463/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia sztandaru Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 17 czerwca 2011 r. Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia sztandaru Gminy [...]. Przed podjęciem tej uchwały, w dniu 12 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zaopiniowanie wzoru sztandaru. W pismach z dni 1 lipca 2011 r. oraz 1 sierpnia 2011 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 88 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwrócił się do Rady Gminy [...] o udzielenie wyjaśnień, czy omawianą uchwałę podjęto z zachowaniem wymagań określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, tj. po uprzednim zaopiniowaniu wzoru sztandaru przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W odpowiedzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., Przewodniczący Rady Gminy [...] przedstawił wyjaśnienia Wójta Gminy [...], który podał, że w dniu 3 czerwca 2011 r. wydana została opinia Komisji Heraldycznej, lecz dokument oczekuje na podpis Przewodniczącego Komisji i nie przekazano go do Urzędu Gminy. W dniu 22 września 2011 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustanowienia sztandaru Gminy [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez opinii, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). W myśl tego przepisu, ustanawiane przez jednostki samorządu terytorialnego wzory symboli wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Natomiast do zadań Komisji Heraldycznej, będącej stosownie do art. 2a ust.1 cyt. ustawy organem opiniodawczo – doradczym ministra, należy, między innymi, (wyłącznie) opiniowanie wzorów insygniów i symboli. Potwierdzony dnia 5 lipca 2011 r. brak podpisu Przewodniczącego Komisji Heraldycznej na sporządzonej opinii oznacza, że w tym dniu nie funkcjonowała w obrocie prawnym opinia ministra. W ocenie skarżącego jedynie pozytywna opinia ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu, jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i tradycją historyczną, daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstawę do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi, czy innych symboli. Z tych względów, a także z uwagi na fakt, iż organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na pismo strony skarżącej dotyczące ponownego przeanalizowania sprawy zaopiniowania wzoru sztandaru Gminy [...]. Następnie w piśmie podniesiono, że Minister nie wydał opinii w sprawie wzoru sztandaru Gminy [...] w trzymiesięcznym terminie, przewidzianym w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Z okoliczności tej organ wywiódł, że bezskuteczny upływ ww. terminu oznacza pozytywne zaopiniowanie wniosku. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, w momencie publikacji zaskarżonej uchwały, wymóg określony w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach został spełniony. Do odpowiedzi dołączono m.in. odpis negatywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zaopiniowana projektu sztandaru Gminy [...]. W opinii wskazano, że podstawą jej wyrażenia była uchwała Komisji Heraldycznej z dnia 3 czerwca 2011 r., zawierająca negatywną merytoryczną ocenę nadesłanego projektu w zakresie jego zgodności z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. W odpowiedzi na tę opinię, w dniu 21 października 2011 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 31 stycznia 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe Rady Gminy [...] podtrzymujące stanowisko prezentowane przez stronę w dotychczasowym postępowaniu. W piśmie wyjaśniono, że, zdaniem Rady Gminy w [...], organ dostosował wzór herbu i flagi Gminy do uwag zgłoszonych przez Komisję ds. Heraldyki do projektu z 2001 r., zatem zaskarżona uchwała nie narusza rażąco prawa mimo, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie udzielił odpowiedzi na pismo Rady Gminy o ponowne rozpatrzenie uwag. Przedkładając wzory wizerunków sztandarów i symboli innych Gmin, Rada Gminy [...] wniosła o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że w tych innych przypadkach opiniowano pozytywnie projekty sztandarów i herbów gmin, zawierających koncepcje nie dopuszczone w wizerunku Gminy [...] ( np. dot. podziału pola sztandaru). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (art. art. 3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z.), zwana dalej p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący - Wojewoda [...] - uczynił uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie ustanowienia sztandaru Gminy [...]. Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały rady gminy przewidują przepisy art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ( publ. j. w. ), które stanowią, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ponieważ po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, to, w tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 88 cyt. ustawy, organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przystępując do rozważania nad sprawą, przypomnieć należy, że art. 3 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( publ. jw.), stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a w myśl ust. 3 art. 3 - wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wskazany przepis umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego uchwalanie własnych herbów, flag, emblematów, insygni i innych symboli, identyfikujących określony region bądź będących z nim w jakiś sposób związanymi. Z powyższego wynika ponadto, że przy podejmowaniu uchwały o ustanowieniu herbu oraz flagi zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach poprzez zasięgnięcie opinii właściwego ministra do spraw administracji publicznej, który wykonując powierzone mu zadania powołuje Komisję Heraldyczną, jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3 (art. 2a ust. 1). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] wymagany tryb wdrożyła, przed podjęciem zaskarżonej przez Wojewodę uchwały zwrócono się bowiem o wydanie opinii do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na co wskazuje pismo Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2011 r. (w aktach przedłożonych Sądowi). Bezspornym jest jednak, że do chwili podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] nie uzyskała wymaganej prawem opinii Ministra. Opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotycząca projektu przedstawionego przez Gminę, nosi datę 28 września 2011 r. Wbrew twierdzeniom podniesionym przez Gminę, z treści art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, nie można wywieść wniosku, iż milczenie Ministra, do którego Gmina zwróciła się o zaopiniowanie wzoru sztandaru, oznaczać mogło, nawet mimo upływu 3 miesięcznego terminu z art. 3 ust. 4 ustawy, "pozytywne zaopiniowanie wniosku". Omawiany przepis stanowi bowiem wyraźnie, ze wzory symboli, o których mowa w ust. 1 (herbu, flagi, emblematu, insygnia i innego symbolu), wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Co więcej, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, z cytowanego i poprzedzających go przepisów ustawy o odznakach i symbolach wynika jednoznacznie, że opinia Ministra jest opinią wiążącą, co oznacza, że o tym, czy wzory symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, pozostają w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, przesądza opinia ministra opracowana we współdziałaniu z organem opiniodawczo-doradczym Ministra - Komisją Heraldyczną, powołaną w trybie przewidzianym w art. 2a ustawy. Zatem w ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. podjęta został z rażącym naruszeniem przepisów art. 1 i 3 ust.3 cyt. ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i symbolach, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenie jej nieważności . Sztandar Gminy [...] jest bowiem niewątpliwie odznaką, o jakiej mowa w art. 1,art. 2 ust.3 i art.3 omawianej ustawy, a ustanowienie i używanie sztandaru (flagi) czyli – odznaki, odbywa się, jak stanowi art. 1 ustawy – z zachowaniem jej przepisów. Inną kwestią, wykraczającą, zdaniem Sądu, poza ramy niniejszej sprawy, jest polemika organów Gminy z treścią opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] z dnia 28 września 2011 r., opiniującą negatywnie przedłożony przez Gminę projekt. Uzasadnieniem opinii jest merytoryczna ocena nadesłanego projektu zawarta w uchwale Komisji Heraldycznej nr [...] z dnia 3 czerwca 2011 r., dołączonej do opinii. Ponieważ zgodnie z art. 2a ust. 3 pkt. 1 ustawy o odznakach i mundurach, opiniowanie wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy ( tj. własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli ustanawianych przez jednostki samorządu terytorialnego) należy do zadań Komisji Heraldycznej powoływanej przez Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, próby dowodzenia przez Gminę w toku niniejszego postępowania, że przedłożony przez Nią projekt sztandaru, ustanowiony zaskarżoną uchwałą, jest zgodny z wymaganiami, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, były bezskuteczne. Szersze rozważania na temat konieczności legitymowania się - przed podjęciem uchwały, o jakiej mowa w art., 3 ust. 1 ustawy, pozytywną opinią Ministra właściwego do spraw administracji, zawarte są w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie I OSK 462/06, LEX nr 236551, a poglądy zawarte w uzasadnieniu do wskazanego wyroku skład orzekający Sądu w pełni podziela. Równie bezskuteczny, bo nieprzydatny w sprawie, był zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zawieszenie postępowania do czasu ponownego rozpatrzenia wniosku Gminy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarga wniesiona przez Wojewodę [...] dotyczyła przecież konkretnej uchwały Rady Gminy [...] - Nr [...] z dnia 17 czerwca 2011 r., pojętej – jak wykazano powyżej – wbrew przepisom ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach, tzn. – bez wymaganego prawem zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Rada Gminy, jak każdy inny organ władzy w Państwie, obowiązana jest do przestrzegania prawa, a stosownie do przywoływanego powyżej art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.