II SA/Gl 841/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Imielinie z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr VII/34/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 13, § 16, § 17, § 19 ust. 8, § 19 ust. 9 pkt 1 w zakresie słów "przez właściwego przedsiębiorcę posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny" oraz § 31 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą z dnia 27 kwietnia 2011 roku nr VII/34/2011 Rada Miasta Imielin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako "ustawa") i uchwały nr XXXIV/142/2009 Rady Miasta Imielin z dnia 28 sierpnia 2009 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Imielin w rejonie ulic Grzybowej, Kordeckiego, Karolinki, Liliowej i Imielińskiej, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwaliła dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Śląski w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Działając w oparciu o art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy, a także art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Pierwszy zarzut Wojewody dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Zgodnie ze wskazaną regulacją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wysokość zabudowy. Tymczasem w § 13 uchwały dla terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i usługi (tereny 1PU i 2PU) nie określono wysokości dla przewidzianej tam zabudowy. Podobnie w § 16 i § 17 uchwały ustalając przeznaczenie dopuszczalne dla terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej, przewidziano między innymi obiekty i urządzenia sportowo-rekreacyjne i wskazano, że mogą być to obiekty kubaturowe, jednocześnie jednak nie ustalono żadnych wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla takich obiektów. Następnie organ nadzoru wskazał, że obligatoryjnym elementem każdego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy). Powyższe wymogi precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia. Także art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej uchwale zasady te nie zostały ustalone, bowiem regulacje zawarte w rozdziale 8 uchwały, wbrew tytułowi tego rozdziału, nie dotyczą szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, lecz procedury podziału nieruchomości. Organ podkreślił, że podział nieruchomości należy odróżnić od podziału, który następuje w procedurze scalania i podziału nieruchomości. Wskazując na wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 roku sygn. akt II OSK 2235/10 Wojewoda zaznaczył, że organem właściwym do podziału nieruchomości nie jest rada gminy (Rada Miasta), lecz wójt gminy (Burmistrz Miasta). Tym samym Rada Miasta Imielin, regulacją zawartą w rozdziale 8 przedmiotowej uchwały nie tylko naruszyła wskazane przepisy tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, ale jednocześnie przekroczyła swoje kompetencje, co jest naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji. Kolejny zarzut Wojewody związany był z regulacją zawartą w § 31 ust. 1, § 19 ust. 8, § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz § 19 ust, 3 pkt 1 lit. a przedmiotowej uchwały. Także i w tym przypadku Wojewoda wskazywał na przekroczenie przez Radę Miasta swoich kompetencji, a tym samym naruszenie art. 15 ustawy. Organ nadzoru przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 224/08 i podniósł, że wskazane ustalenia Rady Miasta Imielin nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo, jednocześnie wykraczają poza uprawnienia określone w tych przepisach. Organ uznał za niedopuszczalne zamieszczanie w treści planu przepisów uzależniających podejmowanie kwestionowanych czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Następnie Wojewoda zakwestionował zawartą w § 23 uchwały regulację dotyczącą określenia jedynie minimalnej szerokości dróg w liniach rozgraniczających, bez podania szerokości maksymalnej. W ocenie organu nadzoru powyższe sprawia, że parametry drogi są określone niejednoznaczne. Taka regulacja narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Organ nadzoru na poparcie swego stanowiska odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 99/08 (z dnia 2 lipca 2008 r.). Ostatni zarzut Wojewody dotyczył § 34 ust. 1 uchwały, w którym ustalono stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości tylko dla terenów oznaczonych symbolami MN1, UMN i PU. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, określenie wskazanej stawki procentowej jest obligatoryjnym elementem każdego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym ustalenie w planie stawki tylko dla niektórych, wymienionych w planie terenów, z jednoczesnym pominięciem pozostałych terenów narusza wskazany przepis. W odpowiedzi na skargę Miasto Imielin reprezentowane przez Burmistrza wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów, podniesiono w pierwszej kolejności, że nie zachodziła potrzeba ustalania w planie wysokości zabudowy dla terenów 1PU i 2PU gdyż dopuszczono tam jedynie możliwość przebudowy obiektów budowlanych, która zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego nie obejmuje zmiany m. in. takiego parametru obiektu jak jego wysokość. Odnośnie kolejnego zarzutu tj. niedoprecyzowania pod względem wskaźników kształtowania zabudowy obiektów i urządzeń sportowo rekreacyjnych dla terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej w § 16 oraz § 17 przedmiotowej uchwały, organ wyjaśnił, że z zapisów uchwały wynika, że na dotyczących tych zapisów terenach mogą powstawać obiekty i urządzenia służące utrzymaniu czystości. Są to gotowe, typowe, standardowe rozwiązania kontenerowe do czasowego przechowywania odpadów, jak również kontenerowe zaplecza sanitarne. Obiekty te pełnią funkcję techniczną. Wskaźniki kształtowania zabudowy ustala się dla obiektów budowlanych, natomiast w użytym w uchwale określeniu - obiekty i urządzenia sportowo rekreacyjne, nie ma zapisu obiekty budowlane. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, organ wskazał, że § 20 uchwały zawiera wszystkie elementy wymagane obowiązującymi przepisami. Jednocześnie podkreślono, że w punkcie 8 i 9 tego paragrafu opisano kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a jednocześnie, co podkreślił organ, nie ma przepisu który zabraniałby wprowadzenia podziału nieruchomości w planie miejscowym. Obszar objęty przedmiotowym planem nie wymaga scaleń, poza nieruchomościami położonymi w granicach terenów dróg, oznaczonych symbolami KDG, KDZ, KDL, KDD i KDX, co zostało zapisane w § 20 pkt 12 uchwały. Przechodząc do zarzutu przekroczenia własnych kompetencji przez nałożenie na inwestorów różnych obowiązków, organ podniósł, że zawarty w art. 15 ust. 2 w pkt 1 do 12 ustawy katalog obligatoryjnych elementów każdego miejscowego planu nie jest katalogiem zamkniętym. Rada Miasta wprowadzając szczegółowe ustalenia zawarte w § 19 i § 31 uchwały realizowała zadania z zakresu ustawy Prawo o ochronie środowiska oraz zabezpieczała interesy wszystkich inwestorów, których nieruchomości położone są na obszarze terenów górniczych. Za nieuzasadniony uznał także Burmistrz Imielina zarzut Wojewody dotyczący kwestii minimalnych szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Organ wskazywał, że zarówno przepisy rozporządzenia jak i przytoczony w skardze wyrok WSA w Gliwicach nie wskazują na błąd w określeniu minimalnych szerokości. Przepisy rozporządzenia nie zawierają regulacji, która wprowadzałaby zakaz podawania minimalnej szerokości dróg w liniach rozgraniczających, również we wskazanym wyroku WSA w Gliwicach wskazano jedynie, że nie można posługiwać się rysunkiem planu bez określenia parametrów w tekście uchwały. Organ podkreślał, że objęty przedmiotową uchwałą obszar jest przestrzenią zurbanizowaną, a istniejąca tam zabudowa stanowi w około 30 % pozostałości budownictwa wiejskiego. Istniejący układ drogowy wymaga korekty bez naruszania substancji budowlanej. W ocenie organu zakładanie precyzyjnych szerokości dróg w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego jest możliwe dopiero na etapie sporządzania projektu technicznego drogi. Minimalne szerokości podane w § 23 przedmiotowego planu, umożliwiają w przyszłości realizację inwestycji drogowej w minimalnych szerokościach, a tam gdzie są realne możliwości poszerzenia pasa drogowego i zgoda stron, można podwyższyć parametry pasa drogowego, jeśli jest taka konieczność. Jednak te minimalne wartości założone w planie miejscowym są realnymi parametrami technicznymi, w których można zmieścić układ komunikacyjny wraz z infrastrukturą techniczną dla danej klasy drogi. Organ wskazał, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera precyzyjnych warunków technicznych dla poszczególnych przeznaczeń terenów. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi organ wskazał, że wbrew stanowisku Wojewody, treść art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy nie przesądza, że stawki procentowe mają być obligatoryjne ustalone dla wszystkich terenów. Analiza porównawcza obszaru objętego przedmiotowym planem z wcześniejszym planem, który utracił swoją ważność w 2003 roku wykazała, że dla pozostałych terenów ustalanie stawki procentowej jest bezzasadne, ponieważ w przedmiotowym planie na tych terenach nie nastąpiły zmiany w ich przeznaczeniu w stosunku do ustaleń obowiązujących w poprzednim planie. Stawka procentowa nie dotyczy terenów sportu, rekreacji, rolniczych, zieleni, wód powierzchniowych, obiektów i urządzeń kanalizacji oraz komunikacji. Organ wskazywał także, że w przypadku terenów przeznaczonych na komunikację, to gmina lub właściwy zarząd dróg powiatowych i wojewódzkich realizuje zadania związane z ich budową, przebudową i remontem. Dlatego ustalanie stawki procentowej od wzrostu wartości w przypadku realizacji celu publicznego (inwestycje drogowe) spowoduje wygenerowanie dodatkowych kosztów. Ustalone stawki procentowe są dochodem własnym gminy, a nie dodatkowym obciążeniem. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 roku pełnomocnik Wojewody oświadczył, że określenie szczegółowych zasad warunków scalania i podziału działek jest obowiązkiem rady gminy w stosunku do całego terenu objętego planem, podkreślił także, że zapisy zawarte § 20 uchwały sugerują, że mogą one zostać wykorzystane w konkretnych podziałach, a uprawnienie do dokonywania podziału przysługuje burmistrzowi, a nie radzie. Organ nadzoru podniósł także, że zawsze w planie dla wszystkich jednostek powinna być wyznaczona stawka procentowa, nawet w sytuacji, gdy określona jednostka w nowym planie jest identyczna jak w planie, który utracił moc. W ocenie Wojewody nie da się na etapie uchwalania planu wykluczyć wzrostu wartości, ponieważ może być on następstwem przeznaczenia sąsiednich jednostek. Wzrost wartości może być określony dopiero operatem szacunkowym. Dotyczy to również terenu przeznaczonego pod drogi publiczne, bo nie można wykluczyć że drogi te przeprowadzone są przez działki prywatne, a w związku z tym gmina będzie musiała je nabyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga Wojewody Śląskiego jest uzasadniona jedynie w części. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie... Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wydane jedynie w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym przepisie) należy traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy, Zakamycze, 2004). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) uchwalonym przez radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Imielin z dnia 27 kwietnia 2011 roku jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy, a także art. 64 Konstytucji. Wszystkie podniesione w skardze zarzuty dotyczyły naruszenia zasad sporządzania planu. W art. 15 ust. 2 i 3 ustawy wymienione są zagadnienia, które w planie określa się obligatoryjnie i fakultatywnie, w zależności od potrzeb. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że zawarcie w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględnie obowiązujące, i w istocie zależy od potrzeb, musi bowiem ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, brak takich ustaleń w planie nie stanowi o jego niezgodności z prawem (Z. Niewiadomski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2005, s. 154, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/GL 736/06). Przykładowo można podać, że jeżeli plan w ogóle nie przewiduje zabudowy na określonym obszarze to nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Zdaniem Wojewody kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku bowiem Rozdział 8 przedmiotowej uchwały zatytułowany "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" nie stanowi jednak takich zasad, a dotyczy procedury podziału. Zarzutu tego Sąd nie podzielił gdyż w istocie zawarte w tym Rozdziale uregulowania formułują zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości o czym świadczy odesłanie do tego Rozdziału zawarte w § 10 ust. 2 pkt 13 i § 11 ust. 2 pkt 12 zaskarżonej uchwały mówiących o tym aby szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości prowadzić zgodnie z ustaleniami określonymi w rozdziale 8. Najistotniejsze jest jednak, że § 20 (Rozdział 8) zawiera wszystkie elementy wskazane w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Określa bowiem szerokość frontu działek, ich powierzchnię, a w punkcie 8 i 9 opisuje kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jednakże te szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości dotyczą jedynie obszarów MN1, UMN i PU. Równocześnie na obszarze objętym planem, ustalono obowiązek scalania i podziału nieruchomości położonych w granicach dróg, oznaczonych symbolami KDG, KDL, KDD i KDX (§ 20 ust. 12 uchwały). Oznacza to, że w planie brak jest zasad podziału i scalania nieruchomości dla terenów, które zostały w nim określone symbolami R – tereny rolnicze, ZL – tereny lasów, ZU – tereny zieleni urządzonej, ZN – tereny zieleni nieurządzonej, WS – tereny wód powierzchniowych i US – tereny sportu i rekreacji. O ile brak zasad scalania i podziału dla terenów oznaczonych symbolami R i ZL jest zgodny z prawem (co wynika z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.), a brak tych zasad dla terenów WS i US uzasadniają warunki faktyczne i prawne w terenie, o tyle nie do zaakceptowania jest brak zasad i warunków scalania i podziału dla terenów ZU – tereny zieleni urządzonej (§ 16 planu) i ZN – tereny zieleni nieurządzonej (§ 17 planu), bowiem brak tych zasad wyklucza ewentualną realizację roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających 50 % powierzchni gruntów na tym terenie (art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ani z przedłożonych sądowi akt administracyjnych ani z odpowiedzi na skargę nie wynika przy tym aby z uwagi na uwarunkowania faktyczne lub prawne na tych terenach wykluczona była możliwość ich scalenia i podziału na wniosek o jakim mowa w tym przepisie. Obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy dotyczy odrębnej instytucji prawnej scalania i podziału nieruchomości uregulowanej w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znajduje potwierdzenie także w treści art. 102 ust. 1 tej ustawy. Obowiązkowy (w zależności od okoliczności faktycznych terenu objętego planem) charakter określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości służy umożliwieniu dokonania takich działań na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych, zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce. Gmina może bowiem z urzędu dokonać scalenia i podziału nieruchomości tylko wtedy, gdy w planie miejscowym określone zostały jednocześnie szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału, a także granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wyznaczenie w planie takich obszarów obliguje radę gminy do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału, zgodnie z art. 22 ustawy. Jak natomiast wynika z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenie i podział nieruchomości mogą być dokonane również na wniosek właścicieli i użytkowników wieczystych. Działania te mogą być jednak dokonane na wniosek tylko w przypadku, gdy w planie miejscowym określone zostały szczegółowe zasady i warunki ich przeprowadzenia. Z tego właśnie względu, określenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obligatoryjne (względnie) aby właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości mogli skorzystać z ustawowo przyznanego im uprawnienia wnioskowania o dokonanie scalenia i podziału. Wtedy scalenie i podział dokonywane są właśnie według szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości określonych w planie miejscowym. Brak tych zasad pozbawia możliwości skorzystania przez właścicieli i użytkowników wieczystych z ustawowego uprawnienia określonego w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też w komentarzu Becka do ustawy o gospodarce nieruchomościami Z. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, wyd. 2, str. 583). Ponieważ dla terenów zieleni urządzonej - § 16 planu i terenów zieleni nieurządzonej - § 17 planu nie określono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a jak już podniesiono ani z planu ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, że brak ten jest następstwem warunków faktycznych i prawnych panujących na tych obszarach, Sąd stwierdził nieważność § 16 i § 17 planu. W związku z powyższym rozstrzygnięciem co do treści § 16 i § 17 zaskarżonego planu podzielić należy nadto stanowisko Wojewody, że z naruszeniem treści art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia nie określono w nich wysokości dopuszczalnej na tych terenach zabudowy. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę wynikający z § 4 pkt 6 rozporządzenia wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy dotyczy każdego rodzaju obiektów budowlanych, które na danym terenie zgodnie z treścią planu mogą być zrealizowane. Skoro na tych terenach dopuszczono możliwość realizacji obiektów budowlanych to w planie powinny zostać określone zgodnie z § 4 pkt 6 wymienione tam parametry i wskaźniki charakterystyczne dla mogących tam powstać obiektów. Z tego też samego powodu należało stwierdził nieważność § 13 zaskarżonej uchwały w którym również nie określono wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenach 1PU i 2PU. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę na terenach tych jest nie tylko dopuszczalna określona w § 13 ust. 3 pkt 2a przebudowa ale i budowa nowych obiektów budowlanych o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 a i b tj. zgodnie z przeznaczeniem tych terenów. Dla obiektów tych nie ustalono natomiast dopuszczalnej wysokości zabudowy, co stanowi naruszenie zasady uchwalania planu wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Samorząd terytorialny cechuje jego samodzielność podlegająca ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Granice samodzielności określają przepisy Konstytucji i ustaw z zakresu prawa ustrojowego, materialnego, procesowego, w tym szczególnie przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta konstytucyjna zasada wyznacza tym samym także zakres kontroli sądów administracyjnych nad działalnością samorządu. Z obowiązku działania przez sądy administracyjne nie tylko w granicach, ale także na podstawie prawa wywodzi się utrwalona w orzecznictwie teza, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wyprowadzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione. Jako ugruntowaną zasadę orzecznictwa należy wskazać stanowisko, że wszelkie działania władcze muszą mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową. To, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza, że może działać bez podstawy prawnej lub poza granicami prawa (por. szerzej: Małgorzata Stahl, Dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w sprawach samorządowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VI, nr 5-6 (32) 2010, str. 402 i nast.). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy), którego ustalenie należy do rady gminy (art. 20 ust. 1 ustawy). Zakres przedmiotowy planu określa art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Rada w uchwale w przedmiocie planu może więc jedynie zawierać ustalenia znajdujące podstawę w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W ocenie składu orzekającego powyższa regulacja nie dawała podstaw do ustaleń poczynionych przez Radę w § 19 ust. 8, § 19 ust. 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "przez właściwego przedsiębiorcę posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny" oraz w § 31 uchwały. W § 19 ust. 8 Rada ustaliła obowiązek monitorowania poziomu lustra wód gruntowych przez zainstalowanie piezometrów, a więc nałożyła na podmioty podlegające tej uchwale obowiązek nie znajdujący podstaw w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy w związku z § 4 pkt 7 rozporządzenia. Natomiast w § 19 ust. 9 pkt 1 uzależniła uzyskanie warunków geologicznych od niezależnego podmiotu jakim jest "właściwy przedsiębiorca posiadający koncesję na wydobywanie kopalin". Tym samym Rada przekazała osobie trzeciej uprawnienia do ustalenia warunków geologiczno-górniczych niezbędnych dla budowy nowych obiektów budowlanych. W § 31 uchwały Rada przewidziała w istocie nakaz rozbiórki lokalnych, małych i nisko sprawnych kotłowni węglowych. Niezależnie od tego, że dla określenia kotłowni podlegających likwidacji na mocy § 31 użyto pojęć niedookreślonych to przede wszystkim należy stwierdzić, że do orzekania o rozbiórce uprawnione są organy nadzoru budowlanego, co wynika z Prawa budowlanego. Omawianego zapisu nie można potraktować jako elementu planowania bowiem nie przewiduje on zastępowania wspomnianych kotłowni węglowych źródłami zasilania "czystymi" paliwami, ale rozbiórkę, określoną jako "likwidacja kotłowni węglowych". Pozostałych zarzutów Wojewody Sąd nie podzielił. W § 34 uchwały istotnie określono stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy jedynie dla terenów MN1, UMN i PU. Oznacza to brak ustalenia stawki dla terenów R, ZL, ZU, ZN, WS i US oraz komunikacji (KDG, KDL, KDD, KDX). Zdaniem składu orzekającego obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, polegający na ustaleniu przez radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych opłaty planistycznej istnieje jedynie wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem (zmianą) planu. Zatem w wypadku, gdy wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, gmina nie ma obowiązku ustalenia dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej (wyrok NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 roku, II OSK 311/10 i z dnia 29 września 2010 roku, II OSK 1430/10). Nadto należy podzielić stanowisko, że nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy nieustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej dla terenów stanowiących własność albo będących w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan uchwaliła, czy też przeznaczenie tych terenów jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem i ich funkcją społeczno-gospodarczą (NSA – wyrok z 22 czerwca 2010 roku, sygn. akt II OSK 545/10). Z dokumentów planistycznych, a przede wszystkim Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu ze stycznia 2011 roku wynika, że na obszarach dla których nie ustalono stawki procentowej nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Z tabeli 2, znajdującej się w tej Prognozie wynikają obszary objęte planem dające możliwość wymierzenia opłaty planistycznej i dla tych obszarów przewidziano w uchwale stawkę procentową. Oznacza to, że pozostałe obszary nie dają możności pobrania opłaty planistycznej, a w związku z tym ustalenie stawki procentowej było dla nich zbędne. Potwierdzenie powyższego znajduje się w opinii dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem spornego planu. Opinia ta wprawdzie pochodzi z października 2011 roku, ale nie zmienia to faktu, że potwierdza ustalenia z "Prognozy skutków finansowych". Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia ustaleniami § 23 uchwały art. 15 ust. 2 pkt 10 uchwały, a więc zasad sporządzania planu. Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 litera a wskazuje na konieczność określenia w planie parametrów dróg. W § 23 kontrolowanej uchwały ustalono dla dróg publicznych oznaczonej klasy minimalną ich szerokość w liniach rozgraniczających. Niewątpliwie wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu wynika z treści § 4 pkt 9 litera a rozporządzenia. Linie rozgraniczające drogę to granice terenów, przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy (§ 3 pkt 3 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz. U. nr 43, poz. 430). Zatem szerokość drogi w liniach rozgraniczających jest parametrem w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Należy jednak zważyć, że plan miejscowy składa się nie tylko z części tekstowej ale również z części graficznej – rysunku planu (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 2 pkt 2 i 3, § 5, § 6, § 7 pkt 7 i § 8 rozporządzenia). Należy zatem przyjąć, że o treści planu decydują obie jego części. Niektóre zapisy planu można odczytać tylko z jego części graficznej. Dotyczy to np. linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, których przebieg nie jest w części tekstowej planu opisany, a pomimo tego niewątpliwie obowiązuje i jest ustalany w oparciu o rysunek planu. Trudno sobie zresztą wyobrazić praktyczną możliwość opisu przebiegu takich linii w części tekstowej planu, pozwalającą na dokładne ich odzwierciedlenie na rysunku planu. Z tego też powodu jest zdaniem Sądu dopuszczalne, a czasami więc konieczne odesłanie w niektórych sytuacjach do rysunku planu. Takie odesłanie w zakwestionowanej uchwale do linii rozgraniczających dróg na rysunku planu nie narusza zatem zdaniem Sądu obowiązującego prawa (w sytuacji gdy skala rysunku planu odpowiada wymogom ustawy, co w niniejszej sprawie nie było kwestionowane). W konsekwencji należało przyjąć, wbrew stanowisku Wojewody, że ustalona została w planie a mianowicie w jego części graficznej (gdzie naniesiono przecież linie rozgraniczające dróg) szerokość dróg w liniach rozgraniczających. W tym miejscu należy też stwierdzić, że w powołanym przez Wojewodę Śląskiego wyroku II SA/GL 99/08 – zdaniem składu orzekającego – nie stwierdzono, że w celu jednoznacznego określenia parametrów drogi konieczne jest podanie w części tekstowej planu, oprócz minimalnej szerokości, szerokości maksymalnej. Także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu zapisami § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały nie jest trafny. Zapisy te dotyczą odpowiednio strefy SZP – 1, a więc strefy obszarów zagrożonych podtopieniem, strefy SZP-2 – strefy obszarów potencjalnego występowania zalewisk na skutek osiadań górniczych oraz strefy SZP-3 – obszarów podtopionych (zalewisk) wskutek eksploatacji górniczej i wprowadzają obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych oraz uwzględnienia aktualnych czynników górniczo-geologicznych dla posadowienia obiektów budowlanych przed rozpoczęciem inwestycji. Te zapisy pozostają w zgodzie z art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące m. in. terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenów górniczych powinny zawierać m. in. nakazy. Z kolei przez nakaz należy rozumieć określony sposób zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (§ 2 pkt 6 rozporządzenia). Skoro więc rada na terenie o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 może wprowadzić zakaz zabudowy, to tym bardziej uprawniona jest do uzależnienia posadowienia nowych obiektów od właściwego rozpoznania warunków geotechnicznych terenu na którym obiekty te mają powstać. Wbrew więc stanowisku Wojewody należy stwierdzić, że zapisami tymi Rada nie przekroczyła upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Podsumowując należy stwierdzić, że zasady sporządzania planu miejscowego zostały naruszone zapisami: § 13, § 16, § 17 i § 19 ust. 1 oraz w zakresie słów: "przez właściwego przedsiębiorcę posiadającego koncesję na wydobywanie kopalin", § 19 ust. 1 pkt 9 a także § 31 zaskarżonej uchwały. Skutkowało to stwierdzeniem nieważności tych przepisów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z żadnego z tych przepisów nie wynika w jakich przypadkach sąd administracyjny uwzględniając skargę orzeka o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a kiedy tylko co do jego części. O tym czy zaskarżona skargą uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości, czy tylko w części, przesądzają przepisy, które stanowiły podstawę proceduralną i materialnoprawną podjęcia danej uchwały. W niniejszej sprawie zakwestionowane przez Sąd ustalenia zostały dokonane w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku (jej art. 15), a ich usunięcie z obiegu prawnego nie pozbawia możliwości funkcjonowania zapisów zaskarżonej uchwały w pozostałej części. Co do pozostałych zakwestionowanych w skardze Wojewody przepisów kontrolowanej uchwały, których legalności Sąd nie podważył (z przyczyn wskazanych wyżej) skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. W wyroku stwierdzającym nieważność części zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do ewentualnego wstrzymania jej wykonania w tej części (art. 152 ppsa) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 ppsa).