II SA/Ol 79/12

Dnia 27 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" D. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" wystąpił do Starosty "[...]" o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego na części działki nr "[...]", w obrębie ewidencyjnym "[...]", w gminie "[...]" oraz przyjęcie obszaru górniczego. W toku zainicjowanej powyższym wnioskiem procedury uzgodnieniowej organ uzyskał opinie i uzgodnienia m.in. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, Marszałka Województwa, Dyrektora Urzędu Górniczego. Negatywnie do przedłożonego projektu decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie przez przedsiębiorcę kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" odniósł się Wójt Gminy "[...]" wskazując, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy brak jest zapisu, że złoże "[...]" przeznaczone jest pod powierzchniową eksploatację kopalin (postanowienie z dnia "[...]"). Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" odmówił D. M. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., iż powodem odmowy było nieuzgodnienie przedłożonego projektu decyzji koncesyjnej przez Wójta Gminy "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty pełnomocnik D. M. zażądał jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania, powołując się na zasadę wolności gospodarczej, krytycznie odniósł się do sposobu procedowania przez organ pierwszej instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało, iż ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów tym zakresie. Działalnością gospodarczą jest przy tym m.in. wydobywanie kopalin ze złóż (art. 2). Wykonywanie działalności gospodarczej w tym zakresie wymaga uzyskania koncesji (art. 46 ust. 1). Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji (art. 47 ust.). Przepis art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowi o zakazie wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza. Wydobywanie kopalin należy do tzw. monopoli państwowych i nie jest objęte wolnością (swobodą) gospodarczą. Stanowi działalność gospodarczą reglamentowaną. Koncesja jest zatem takim aktem administracyjnym, na mocy którego państwo (Skarb Państwa) przekazuje cześć swoich uprawnień na rzecz indywidualnego przedsiębiorcy. Podniosło, iż w sprawie Wójt Gminy "[...]" w drodze postanowienia z dnia "[...]" nie uzgodnił udzielenia żądanej koncesji. Postanowienie to - wobec nieskorzystania przez stronę z przysługującego środka prawnego - stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Konsekwencją tego była konieczność wydania decyzji odmownej w sprawie udzielenia koncesji, co prawidłowo uczynił organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia "[...]" wniósł do Sądu D. M. żądając jej uchylenia w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 16 ust. 5 u.p.g.g. oraz art. 7, 35 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu, zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, i podniósł w szczególności, że czym innym jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie, a czym innym jest brak w nim jednoznacznych zapisów regulacyjnych dotyczących wydobywania kopaliny. Stąd zdaniem skarżącego przedmiotem rozważań organu powinna być przede wszystkim kwestia, czy przy tego rodzaju zapisach w studium, które nie zabraniają prowadzić tego rodzaju działalności gospodarczej na tym obszarze i jednocześnie w sposób wyraźny nie zezwalają na taką działalność, można z tych zapisów wyprowadzić normę dającą podstawę wójtowi do uzgodnienia udzielenia koncesji. Dalej wskazał, że norma dwuznaczna, a taki charakter maja zapisy studium, nie może być tłumaczona na niekorzyść tego, w czyim interesie została wydana, gdyż przeczyłoby to jej celowi. Zauważył, iż budzi wątpliwości postępowanie wójta, skoro inne organy administracji uzgodniły projekt decyzji koncesyjnej. Dodał, iż od czasu stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z dnia "[...]" organ ten permanentnie łamał art. 35 k.p.a., a uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera treści, które mogłyby być uznane za wyjaśnienie zarzutów zawartych w odwołaniu. Konkludując wskazał, że wydanie koncesji leży zarówno w interesie społecznym, jak i jego własnym. Interes społeczny znajduje swoje zmaterializowanie w utworzeniu nowych miejsc pracy, które powstaną po otrzymaniu koncesji na wydobywanie żwiru. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze – dalej jako: u.p.g.g.. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji tj. z dnia "[...]" koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1. obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2. wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20000 m3, 3. działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta (art. 16 ust. 2a u.p.g.g.). Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w ust. 2a, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego oraz zaopiniowania przez właściwego marszałka województwa (art. 16 ust. 3 pkt 6 ustawy). Zgodnie z art. 16 ust. 5 u.p.g.g. udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga współdziałania starosty z organem nadzoru górniczego, marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy, stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę w drodze decyzji administracyjnej. Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji, czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub wymagające uzgodnienia. "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie (v: uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98, publ. ONSA 1999/3/80). Z przepisu art. 16 ust. 5 u.p.g.g. wynika, że organ udzielający koncesji na działalność obowiązany jest współdziałać z wójtem (burmistrzem czy prezydentem) przy wydaniu decyzji w trybie określonym w przepisach art. 106 k.p.a. Materialnoprawnymi podstawami współdziałania jest odwołanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie organem współdziałającym na podstawie art. 16 ust. 5 u.p.g.g. jest Wójt Gminy "[...]’. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Jednocześnie należy podkreślić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy w sprawie udzielenia koncesji ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji pierwszej instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić, czy w sprawie miały miejsce wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienie uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stało się ostateczne. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek wyłącznie ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony sowich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej (v: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., II OSK 1931/06). Wobec powyższego Kolegium mogło jedynie zbadać, czy skarżący miał możliwość skorzystania ze stosownych gwarancji procesowych odnośnie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji. Na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie mógł bowiem kwestionować treści merytorycznej postanowienia uzgadniającego, co w niniejszej sprawie oznacza, ze Kolegium nie mogło merytorycznie oceniać powodów odmowy uzgodnienia przez Starostę projektu decyzji koncesyjnej. W konsekwencji, z tego względu, iż organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, organ pierwszej instancji nie mógł udzielić koncesji, dlatego decyzję organu pierwszej instancji SKO słusznie utrzymało w mocy. W sprawie, o negatywnym stanowisku organu współdziałającego zadecydowało ustalenie, że dla terenu objętego planowanym wydobyciem kopaliny brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy brak jest zapisu, że złoże "[...]" przeznaczone jest pod powierzchniową eksploatację kopalin. Zauważyć ponadto należy, iż Wójt Gminy "[...]" w postanowieniu z dnia "[...]" wskazał, że powyższe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle nie wskazuje obszarów, na których można eksploatować kopaliny. Powyższego rozstrzygnięcia, co wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy, skarżący nie kwestionował ani w formie zażalenia na to postanowienie, bądź też w jednym z trybów nadzwyczajnych. W świetle powyższego planowana przez wnioskodawcę działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego, nie jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]". To zaś uniemożliwia pozytywne uzgodnienie koncesji. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie stwierdził więc takiego naruszenia przepisów prawa materialnego w tym art. 16 ust. 5 i 6 u.p.g.g., które miałoby wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy też podkreślić, że organy administracji wydają swoje orzeczenia biorąc pod uwagę stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dniu orzekania. Tą zasadę zastosowały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. To wykluczało możliwość uwzględnienia pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji koncesyjnej wynikającego z postanowienia Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". Nie ulega bowiem wątpliwości, że SKO postanowieniem z dnia "[...]’ utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" stwierdzające nieważność postanowienia Wójta z dnia "[...]". Skarga D. M. na postanowienie SKO z dnia "[...]" została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r. oddalona. Zatem pozytywne uzgodnienie na które powołuje się skarżący w skardze zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przed wydaniem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie jak i przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji i nie mogło ono stanowić podstawy wydania pozytywnej decyzji koncesyjnej. Argumentacja skarżącego zmierzająca do podważenia słuszności tych orzeczeń nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym. Bez znaczenia jest także to kto i w jaki sposób doprowadził do wszczęcia postępowania które doprowadziło do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego. Nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem analiza akt administracyjnych postępowania wykazuje, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, przez co należy rozumieć udział skarżącego w całym ciągu czynności tego postępowania (w tym kwestionowanie podejmowanych w jego trakcie rozstrzygnięć organów), a organy w sposób merytoryczny uargumentowały zajmowane stanowisko, co stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć. Oceniając prawidłowość ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego nie sposób pominąć faktu, że jedynym powodem nieuwzględnienia wniosku koncesyjnego był, jak wyżej wskazano brak pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji koncesyjnej przez Wójta Gminy "[...]". Dlatego zbędnym było czynienie ustaleń w takim szerokim zakresie jak to postuluje skarżący w skardze, bowiem inne niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakty i dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ze względu na wskazaną już przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku, zbędnym było szczegółowe odnoszenie się do wszystkich zarzutów odwołania, skoro z przepisu art. 16 ust. 5 ustawy u.p.g.g. wprost wynika niemożliwość wydania koncesji w sytuacji braku pozytywnego uzgodnienia jej przez wójta. Wymaganego (do uchylenia zaskarżonej decyzji) przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1270) istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogło również mieć niezgodne z prawem zawieszenie postępowania administracyjnego i oczywiste naruszenie terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. Oczywistym bowiem jest, że nawet gdyby Starosta wydał wcześniej pozytywną decyzję koncesyjną opartą na postanowieniu uzgadniającym - później unieważnionym, to musiałaby ona być w trybie nadzwyczajnym wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu wskazującego na załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i interesu skarżącego należy zauważyć iż zgodnie z postanowieniami art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Jednak jak już podniosło SKO udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego nie jest fakultatywne bowiem nie opiera się na upoważnieniu do uznania administracyjnego, lecz jest tzw. decyzją związaną, do której zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ma bardzo ograniczone zastosowanie. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę konflikt pomiędzy interesem indywidualnym skarżącego – chęcią uzyskania koncesji, a interesem społecznym, który został określony w u.p.g.g., należy zawsze, w celu uniknięcia zarzutu dowolności decyzji, naruszony interes społeczny każdorazowo określić i wskazać konkretne przyczyny jego zagrożenia. Miało to właśnie miejsce w wydanej przez Starostę decyzji. Interes społeczny został określony przez Starostę, jako porządek prawny determinujący konieczność uzyskania zgodnie z art. 16 ust. 5 u.p.g.g. - uzgodnienia z właściwym organem. Wobec braku pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji koncesyjnej, Starosta nie mógł wydać decyzji zgodnej z oczekiwaniami skarżącego, "spełniającej" jego indywidualny interes, tylko musiał wydać decyzję zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. Reasumując, z podanych względów brak było przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji bądź do stwierdzenia jej nieważności. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.