II SAB/Ol 6/12

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 roku sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie ustalenia odszkodowania - oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewoda udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr "[...]" na odcinku "[...]" – "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu "[...]". Pismem z dnia "[...]" Wojewoda zawiadomił P. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie ostatecznej decyzji nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]". Decyzją tą zostały objęte m.in. grunty oznaczone w rejestrze gruntów obrębu "[...]", gm. "[...]" jako działki: nr "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" stanowiące uprzednio własność P. K. W zawiadomieniu organ wskazał, że ponieważ dla ustalenia wysokości odszkodowania niezbędne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, to sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 1 miesiąca po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. Po zleceniu pismem z dnia "[...]" wykonania wyceny rzeczoznawcy majątkowemu, wyłonionemu w trybie przetargu publicznego, w dniu "[...]" do organu wpłynął operat szacunkowy dotyczący przedmiotowych działek. Pismem z dnia "[...]" Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni ze sporządzonym operatem. Następnie pismem z dnia "[...]" Wojewoda zawiadomił strony, że sprawa o ustalenie odszkodowania z uwagi na trwającą procedurę administracyjną zostanie rozpatrzona w terminie do "[...]". Po wniesieniu przez P. K. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewoda przy piśmie z dnia "[...]" przekazał zażalenie Ministrowi Infrastruktury. P. K. w piśmie z dnia "[...]" zawarł uwagi do sporządzonego operatu uważając wycenę gruntu za "banalną" i nie do przyjęcia. Pismem z dnia "[...]" Wojewoda, przesyłając uwagi i zastrzeżenia P. K. co do wyceny gruntu, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do przedłożonych zastrzeżeń i ewentualna korektę operatu szacunkowego. Uwagi do operatu zostały również wniesione przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (zwaną dalej: GDDKiA) w piśmie z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Minister Infrastruktury uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wyjaśnił, że skoro Wojewoda podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, to brak jest podstaw do uznania bezczynności organu. Wojewoda pismem z dnia "[...]" przedstawił rzeczoznawcy majątkowemu uwagi GDDKiA do sporządzonego operatu. Po otrzymaniu odpowiedzi rzeczoznawcy, Wojewoda pismem z dnia "[...]" przekazał tę odpowiedź GDDKiA, a pismem dnia "[...]" – P. K. Następnie pismem z dnia "[...]" organ wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia "[...]". W związku z negatywnymi opiniami Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości z dnia "[...]" w sprawie określenia wartości rynkowej 3 nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewody, Wojewoda pismem z dnia "[...]" zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie wszystkich sporządzonych operatów szacunkowych dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem przedstawionych w opiniach zarzutów oraz o zajęcie w terminie 7 dni stanowiska w sprawie sporządzonych operatów. W odpowiedzi rzeczoznawca pismem z dnia "[...]" potwierdził potrzebę ponownego przeanalizowania wszystkich sporządzonych operatów. Wskazał, że wynika to również ze stanowiska Ministerstwa Infrastruktury dotyczącego interpretacji nowych przepisów prawnych, na podstawie których zostały sporządzone operaty, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), oraz z konieczności wyjaśnienia rozbieżności w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]". Wojewoda pismem z dnia "[...]" wyznaczył 30-dniowy termin do przeanalizowania i wykonania operatów szacunkowych, a następnie, po uwzględnieniu wniosku rzeczoznawcy, pismem z dnia "[...]" został wyznaczony kolejny 30-dniowy termin na dokonanie tej czynności. W dniu "[...]" wpłynęła do Wojewody skarga P. K. na przewlekle prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewody. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Wojewody stała się ostateczna w dniu "[...]". Stosownie do art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) – zwana dalej: ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, organ wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczną. Termin na załatwienie sprawy upłynął zatem "[...]". Tymczasem organ dopiero zawiadomieniem z dnia "[...]" wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W wyniku tej opieszałości postępowanie było prowadzone na podstawie zmienionego stanu prawnego, mniej korzystnego dla skarżącego. Ponadto organ wszczynając postępowanie od razu przedłużył termin załatwienia sprawy o 1 miesiąc, termin ten nie został jednak dotrzymany. Organ nie załatwił również sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na przewlekle prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego 30-dniowy termin jest terminem szczególnym i organ nie może twierdzić, że ustalony przez ustawodawcę termin załatwienia sprawy jest nierealny. Inaczej organ dopuszcza się rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Po szczegółowym opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wyjaśnił, że nie dopuścił się zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy, gdyż terminy podejmowanych w sprawie czynności wynikają z procedowania i przepisów obowiązującego prawa. Pomimo wskazania w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji 30-dniowego terminu na wydanie decyzji odszkodowawczej, nie jest możliwe zachowanie tego terminu. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez skarżących trybu zażaleniowego na przewlekłość postępowania, bowiem wniesione zażalenie dotyczyło jedynie niezałatwienia sprawy w terminie. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że decyzja Nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewody stała się ostateczna w dniu "[...]", ale akta sprawy zostały zwrócone dopiero pod koniec roku, bowiem organ odwoławczy czekał na ewentualną skargę do sądu administracyjnego. Wojewoda uzyskał niezbędne dokumenty z GDDKiA w dniu "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Dokonując nowelizacji p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), ustawodawca zdecydował się na dodanie również przewlekłości postępowania jako podstawy złożenia skargi do sądu administracyjnego. Z przedstawionego w Druku Sejmowym nr 2987 Sejmu VI kadencji uzasadnienia proponowanych zmian k.p.a. oraz p.p.s.a. wynika, że aktualne przepisy k.p.a. nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie niejednokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a także Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. W konsekwencji rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekle prowadzenie postępowania ma spowodować również ten skutek, że przewlekłość postępowania będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które uznając skargę za zasadną będą mogły zobowiązać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, a gdy pomimo tego organ nie załatwi nadal danej sprawy – do wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Na wstępie należy wyjaśnić, że przesłanką dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem wniósł on zażalenie do Ministra Infrastruktury na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, że było to jedynie zażalenie na bezczynność, a nie na przewlekłość postępowania. Przystępując do rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy wskazać, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Takim przepisem szczególnym będzie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyznaczający termin 30 dni, liczony od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć na uwadze orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydawane na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał uznał, że "ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Zatem zanim postępowanie zostanie zakwalifikowane jako postępowanie dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymagane jest gruntowne zbadanie sprawy pod wieloma względami, dokonanie szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenie faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych, które są niezbędne do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. Do takich elementów można między innymi zaliczyć przypadek mnożenia czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., I SAB/Wa 446/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując akta rozpoznawanej sprawy i podejmowane w trakcie prowadzonego postępowania czynności nie można uznać, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wprawdzie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jak zasadnie zauważa skarżący, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., II SAB/Bk 58/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy również zauważyć, że decyzja Nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewody o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu "[...]". Jednakże Wojewoda nie dysponował aktami sprawy, bowiem w związku z wniesionym odwołaniem zostały one przekazane organowi odwoławczemu. Z wyjaśnień Wojewody wynika, że otrzymał niezbędne dokumenty "[...]". Następnie strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji nie można uznać, że organ zwlekał ze wszczęciem postępowania, bowiem wystąpiły przyczyny niezależne od organu, jakimi było brak akt sprawy. Po otrzymaniu potrzebnych dokumentów Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie, o czym strony zostały zawiadomione. Nie można również pominąć faktu, że w toku prowadzonego postępowania skarżący wnosił uwagi do sporządzonego operatu, do których rzeczoznawca musiał się ustosunkować, a także złożył zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Są to uprawnienia procesowe przysługujące stronom postępowania, jednakże korzystanie z tych praw powoduje wydłużenie postępowania. Należy również wskazać, że rzeczoznawca majątkowy po przedłożeniu Wojewodzie operatów, potwierdził w późniejszym okresie, w związku z negatywnymi opiniami Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, potrzebę ponownego przeanalizowania wszystkich sporządzonych operatów. W świetle powyższych ustaleń trudno uznać, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, bowiem podejmowane przez Wojewodę czynności nie można uznać za pozorne, czy przedłużające postępowanie. Czynności te mają na celu uzyskanie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż dopiero wtedy możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Sąd nie dopatrzył się również opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu przez Wojewodę czynności procesowych, które są niezbędne do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.