III SA/Lu 105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku, nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 listopada 2011 roku, nr 1356/2011, odmawiającą W.P. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 6,678,49 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 25 listopada 2011 roku w kwocie 1.698 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że odmowa umorzenia należności nastąpiła z uwagi na niewystąpienie przewidzianej w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych sytuacji całkowitej nieściągalności, a także okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – w myśl ust. 3a przywołanego artykułu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że W.P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W czerwcu 2011 roku wniósł do Sądu Okręgowego pozew o rozwód. Źródłem utrzymania skarżącego stanowi emerytura w wysokości 364,09 zł netto. Świadczenie emerytalne obciążone jest alimentami w kwocie 509,57 zł. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że skarżący osiąga dodatkowo dochód w wysokości 500 zł miesięcznie z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie w oparciu o oświadczenia podatkowe ustalono, że w latach 2007-2009 skarżący osiągał dochód z tytułu świadczenia emerytalnego oraz prowadzenia działalności gospodarczej – odpowiednio – w roku 2007 w wysokości 15.615,77 zł, w roku 2008 – w wysokości 18.421,78 zł i w roku 2009 – w wysokości 17.216,55 zł. Stałe miesięczne wydatki skarżącego związane z utrzymaniem wynoszą około 300 zł, a koszty leczenia – 150 zł. Zakład wskazał nadto, że W.P. ma zobowiązania finansowe wobec banków oraz [...]. Skarżący udokumentował fakt zaległości w regulowaniu rat z umów kredytowych w Banku [...] i Banku [...]. Jednocześnie z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika, że w marcu 2011 r. dokonał spłaty raty kredytu na rzecz SKOK w kwocie 160 zł. Organ zauważył, że zawierając umowy kredytowe skarżący niewątpliwie spełniał warunki niezbędne do uzyskania kredytu, co dowodzi, iż posiadał środki finansowe na spłacenie należności. Powoływanie się zaś obecnie na istnienie zobowiązań finansowych z powyższego tytułu organ uznał za wyraz faworyzowania wierzycieli. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z pisemnym oświadczeniem z dnia 30 sierpnia 2011 roku W.P. nie ma zaległości w opłacaniu podatków. Mając powyższe na uwadze Zakład stwierdził, że fakt spłaty zobowiązań wskazuje na możliwość regulowania należności z tytułu nieopłaconych należności z tytułu składek, choć nie w sposób jednorazowy. Jakkolwiek skarżący w chwili obecnej znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a opłacenie należności może stanowić dla niego znaczne obciążenie, jednakże nie przesądza to o uznaniu wniosku o umorzenie składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za zasadny. Zakład wskazał, że same problemy finansowe, które nie pozwalają na jednorazową spłatę należności, nie stanowią dostatecznego argumentu przemawiającego za umorzeniem należności, bowiem istnienie takich uciążliwości jest oczywiste i powszechne. Przedsiębiorca działa na własne ryzyko i odpowiedzialność, zatem także skarżący, pomimo niewątpliwych kłopotów finansowych, musi liczyć się z konsekwencjami zapłaty składek i odsetek, bez względu na wynik prowadzonej działalności gospodarczej. Zebrane dokumenty nie wskazują, by opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z akt sprawy nie wynika, aby aktualnie korzystał on ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Odnosząc się do argumentów dotyczących problemów zdrowotnych skarżącego Zakład wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie stanowi podstawy do uznania, iż ze względów zdrowotnych jest on pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu zaległych składek, tym bardziej, że skarżący od maja 2011 roku wznowił prowadzenie działalności gospodarczej i osiąga dochody z tego tytułu. W związku z przepisami art. 7 i art. 8 k.p.a. organ podkreślił, że słuszny interes strony należy rozpatrywać nie tylko w kontekście bieżącej sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy, ale także dotychczasowych działań podejmowanych przez dłużnika, mających na celu wywiązanie się z ustawowego obowiązku opłacania należnych składek, jak również stanu finansów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Brak dochodów pozwalających na jednorazowe opłacenie zadłużenia nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychód Zakładu, z których finansowana jest m.in. wypłata bieżących świadczeń osobom uprawnionym. Skarżący dotychczas nie podjął działań mających na celu uregulowanie swoich zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku, W.P. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W postępowaniu sądowym skarżący podniósł, że wprawdzie wznowił działalność gospodarczą, jednakże nie przynosi ona oczekiwanych dochodów, od początku roku na szkolenie kierowców zgłosiło się tylko dwóch uczniów. Skarżący mieszka w niewykończonym budynku. Podkreślił, że aktualnie nie uchyla się od płacenia składek bieżących, jak również zaległości, jednakże jakakolwiek ulga jest dla niego istotna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. Natomiast uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270; powoływana dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 p.p.s.a. w § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu według wymienionych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1988 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej powoływana jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach ust. 1 i 2 oraz ust. 3a art. 28 u.s.u.s. sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 roku, sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W poddanej kontroli Sądu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nie uzasadnił w przekonujący sposób decyzji o nieuwzględnieniu w całości wniosku W.P. o umorzenie należności. W świetle uzasadnienia decyzji, u podstaw odmowy umorzenia należności legło stanowisko organu, wedle którego same problemy finansowe, nie pozwalające na jednorazową spłatę należności, nie stanowią dostatecznej argumentacji do umorzenia, gdyż istnienie uciążliwości w regulowaniu bieżących zobowiązań jest oczywiste i powszechne (uzasadnienie k. 134 akt administracyjnych). Powyższe stanowisko należy natomiast uznać za sprzeczne z treścią art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 roku. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 278/09, z powołanych unormowań wynika, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, których wystąpienie należy oceniać uwzględniając stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego. W związku z tym wykluczenie ustalonej w toku postępowania administracyjnego trudnej sytuacji finansowej skarżącego jako przyczyny umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest pozbawione podstaw i zasadza się na błędnym zrozumieniu treści normy prawnej wyprowadzonej z powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może z góry zakładać, iż stan majątkowy skarżącego nie może stanowić podstawy umorzenia należności, podczas gdy to właśnie ten stan obok sytuacji rodzinnej podlega ocenie przy badaniu czy w konkretnej sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek". Nie jest zatem prawidłowa powołana w uzasadnieniu uznaniowej decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych argumentacja organu, iż skarżący, pomimo niewątpliwych kłopotów finansowych, musi liczyć się z konsekwencjami zapłaty składek i odsetek. Wymaga również zaznaczenia, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika winien m. in. porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, Lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania. W rozpatrywanej sprawie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 roku organ stwierdził, że skarżący utrzymuje się z emerytury w wysokości 364,09 zł, świadczenie emerytalne obciążone jest alimentami bieżącymi w wysokości 509,57 zł. Ponadto uzyskuje dochód w wysokości 500 zł z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Skarżący ponosi stałe wydatki w wysokości 300 zł miesięcznie oraz koszty leczenia w wysokości 150 zł. Zauważyć jednak należy, że Zakład nie dokonał ustaleń w zakresie sumarycznego zestawienia dochodów i wydatków skarżącego, nie ustalił jaką kwotą dysponuje na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz nie rozważył czy spłata zobowiązań z tytułu składek jest w tej sytuacji możliwa bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego, w szczególności czy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak przewiduje to § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ nie odniósł się również do powoływanych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym trudności mieszkaniowych, wynikających z konieczności zamieszkiwania w niewykończonym budynku. Przy tym, akcentując fakt niewywiązywania się skarżącego z obowiązku uiszczania należności składkowych i wskazując, że instytucja umorzenia winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł środków finansowych na spłatę swoich zobowiązań, Zakład nie rozważył argumentów skarżącego, który wskazywał na trudności w dokonywaniu płatności wynikające ze zmiany miejsca zamieszkania i wykonywania działalności gospodarczej, pogorszenia warunków jej wykonywania, konieczności remontu pomieszczeń, w których działalność ta w nowym miejscu mogłaby się odbywać. W tej kwestii organ pominął również przedstawioną w punkcie 18 oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym oraz o sytuacji materialnej prognozę wyjścia z kryzysu finansowego, w której skarżący podkreślił, że bieżące regulowanie należności byłoby możliwe po ukończeniu remontu pomieszczenia przeznaczonego na działalność gospodarczą i zwiększeniu naboru kandydatów na szkolenia w prowadzonym ośrodku szkolenia kierowców oraz jednoczesnym umorzeniu zaległych należności składkowych. Wreszcie, trzeba podkreślić, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części. Zatem, realizując wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrujący wniosek o umorzenie należności winien rozważyć czy w sytuacji, gdy uznaje brak podstaw do ich umorzenia w całości, nie zachodzą przyczyny, dla których zasadnym byłoby częściowe umorzenie należności składkowych, których łączna kwota w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wynosi ponad 8.000 zł. Dopiero tak przeprowadzona ocena będzie stanowiła ocenę pełną z punktu widzenia normy art. 28 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie Zakład nie przedstawił jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego rodzaju oceny mimo, że stwierdził trudną sytuację finansową wnioskodawcy, uniemożliwiającą mu według ustaleń organu dokonanie jednorazowej spłaty należności. W konsekwencji przedstawionych mankamentów przyjętej przez organ argumentacji oraz braków uzasadnienia decyzji, należało uznać, że w sprawie zachodziły przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podstawy obligujące Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozstrzygając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób wszechstronny rozważyć czy w istocie istnieje możliwość poniesienia przez skarżącego ciężaru uiszczenia należności z tytułu zaległych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, czy też zachodzą podstawy do umorzenia należności z tego tytułu w całości lub w części, mając na względzie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podstawę dla wymienionych rozważań powinny przy tym stanowić ustalenia istotnych w sprawie okoliczności aktualne na dzień wydania ponownej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.