VII SA/Wa 205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. C. i K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. C. i K. C. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu wpisu sądowego, a nadto na rzecz K. C. kwotę 257 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 oraz art. 83 ust. 1, art.81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa nakazał K. i E. C. rozbiórkę budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy ok. 45 m² wybudowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina C. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. podał, że w dniu 17 września 2009 r. przeprowadził oględziny działki nr ew. [...] w S. gm. C. podczas, których stwierdzono, że na ww. działce wybudowano budynek o powierzchni 45 m² . Z dokumentacji przedstawionej podczas oględzin ustalono, że inwestor dokonał zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę dla budynku o powierzchni 35 m² w istniejącym siedlisku rolniczym (zgłoszenie dokonane w Urzędzie Gminy C. w dniu 14 sierpnia 2002 r.), a następnie dokonał zgłoszenia dobudowy do tego budynku następnego obiektu o powierzchni 10 m ² ( zgłoszenie przyjęte przez Starostę N. w dniu [...] marca 2004 r.). Organ I instancji zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, że ani w Urzędzie Gminy C. ani w Starostwie N. nie odnaleziono akt dotyczących ww. zgłoszeń. Inwestor poza dokumentami potwierdzającymi złożenie zgłoszeń, nie posiada również pełnej dokumentacji dotyczącej tych zgłoszeń. Z uwagi na powyższe, organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nr [...], którą nakazał K. i E. C. rozbiórkę spornego obiektu. W wyniku zaskarżenia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji rozpatrując sprawę ustalił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla nieruchomości, na której wybudowano sporny obiekt, działka nr ew. [...] w miejscowości S. gm. C. przeznaczona jest w całości pod tereny rolne lecz w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się formowanie nowej zabudowy zagrodowej przy spełnieniu warunków określonych w tym planie. W dniu 26 listopada 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że istniejący sporny budynek ma powierzchnię ok. 45 m ² zabudowy, kryty jest blachodachówką. Wewnątrz istnieje aneks kuchenny, łazienka z ustępem z którego odpływ podłączono do istniejącego szamba. Ustalono, że odpowiada to funkcji mieszkalnej budynku. Budynek usytuowano w odległości 1,5 m od ogrodzenia z działką sąsiednią, a w ścianie zwróconej w stronę tego ogrodzenia wykonano otwór okienny o wymiarach 49, 5 x 55, 5 cm. Ponadto ustalono, iż szerokość działki inwestora jest większa niż 16 m. Mając na względzie powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nakazał K. i E. C. rozbiórkę budynku gospodarczego dwugondygnacyjnego o powierzchni zabudowy ok 45 m 2 wybudowanego na działce nr ew. [...] w S. gmina C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił treść uzasadnienia organu odwoławczego oraz tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości na której istnieje przedmiotowy budynek. W toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że działka sąsiednia o nr ew. [...] w S. z którą graniczy zabudowana nieruchomość C. w części przy istniejącym budynku w rejestrze gruntów stanowi grunty orne RV. Na podstawie oświadczeń świadków oraz samych inwestorów ustalił także, że budowę budynku rozpoczęto w 2002 r., a wszystkie prace, w tym wykończeniowe, zakończono w 2009 r. W dniu 7 czerwca 2011 r. przedstawiciele organu I instancji dokonali ponownych oględzin nieruchomości, podczas których ustalił, iż sąsiednia nieruchomość jest zabudowana budynkiem, który obecnie jest rozbierany w związku z podtopieniami, które miały miejsce w 2010 r. Organ stwierdził również, że budynek harmonizuje się z otoczeniem, a nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do ulicy P., która jest drogą gminną. Dach główny budynku nachylony jest pod kątem 30º, natomiast część jednospadowa dachu nad dobudowaną częścią budynku nachylona jest pod kątem 15 º. Organ I instancji podał, że na podstawie rejestru gruntów dla gminy C., jak również na podstawie oświadczenia C. z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalono, że inwestor posiada jedną nieruchomość o pow. 0,13 ha w tym grunty orne 0,07 ha oraz tereny mieszkaniowe 0,06 ha. Innych nieruchomości na terenie gminy C. inwestor nie posiada. Zdaniem organu I instancji brak posiadania przez inwestorów wymaganego przepisami gospodarstwa rolnego na terenie gminy C. o powierzchni min 1 ha oraz nachylenie jednej z połaci dachu pod kątem 15 º niezgodne jest z obecnie obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. ( Dz. U. Województwa [...] nr 32 poz. 982). Organ I instancji podkreślił, że powyższe ustalenia nie pozwalają zastosować przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który daje możliwość przedłożenia dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, gdyż, przedmiotowa budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że obiekt o łącznej powierzchni ok. 45 m ², a więc przekraczający swoją powierzchnię 35 m ² zabudowy, nie podlega zgłoszeniu robót niewymagających pozwolenia na budowę. Na realizację takiego obiektu inwestor powinien uzyskać decyzję pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił jednak, że obowiązujące przepisy nie przewidują jednak formy unieważnienia zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę. Poza tym organ powiatowy zauważył, iż ww. zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę przewidywały budowę dwóch obiektów jeden o pow. 35 m ², drugi zaś jak wynika z kopii zgłoszenia o pow. 10 m ² z dachem płaskim krytym papą. Organ stwierdził, że inwestor realizując sporny budynek o pow. ok. 45 m ² nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawa budowlanego, gdyż wybudowany obiekt jest zupełnie inny i znacząco różni się od obiektów, które opisane były w zgłoszeniach. W świetle powyższe, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do legalizacji spornego obiektu, dlatego też na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał jego rozbiórkę. Po rozpatrzeniu odwołania K. i E. C. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji wykonane zostały samowolnie tj. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W świetle materiału dowodowego nie budzi także wątpliwości organu odwoławczego zakwalifikowanie przez organ I instancji ww. robót jako budowa budynku znacząco różniącego się od obiektów, które objęte były zgłoszeniami inwestora i konieczność zastosowania, wobec charakteru spornej inwestycji przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji powołał przepis art. 48 Prawa budowlanego i wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest zgodność realizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, że sporna inwestycja zlokalizowana została z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi określenia minimalnej wielkości gospodarstwa rolnego dla której możliwa jest realizacja nowej zabudowy zagrodowej. Podkreślił, że z informacji Urzędu Gminy C. udzielonej przy piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają możliwość formowania nowej zabudowy zagrodowej dla gospodarstw o wielkości min. 1 ha. Tymczasem w toku postępowania dowodowego ustalono, że inwestor posiada na terenie przedmiotowej gminy jedną nieruchomość o powierzchni 0,13 ha 9 grunty orne 0,07 ha i tereny mieszkaniowe 0,06 ha ). Nadto organ II instancji wskazał na słuszne ustalenia organu I instancji w zakresie nachylenia jednej z połaci dachu pod kątem 15 º niezgodne jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określił dopuszczalne spadki dachu na 20 º -60º. Powyższy stan faktyczny w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uprawniał organ I instancji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E. C. i K. C. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 8 i 9 kpa, poprzez niedopełnienie przez organy administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym obowiązku polegającego na czuwaniu nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, 2) przepisu art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracyjne zasady wyrażonej w art. 9 kpa. Podnieśli, że nie zostali poinformowani w żaden sposób, iż dokonali zgłoszenia budowy niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Starosta N. nie udzielił stosownych informacji oraz jakichkolwiek wskazówek co do dalszego postępowania skarżących w przedmiotowej sprawie. Nadto, zaznaczyli, że organ odwoławczy pominął i nie odniósł się do wszystkich zarzutów wskazanych przez nich w odwołaniu od decyzji nr [...]. Zdaniem skarżących organ odwoławczy w sposób wyczerpujący nie zebrał i dokładnie nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżących brak było przesłanek do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 w zw. oraz art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust 1 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Co prawda organ prowadzący postępowanie ustalił, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę dla budynku o powierzchni 35 m² w istniejącym siedlisku rolniczym (zgłoszenie dokonane w Urzędzie Gminy C. w dniu 14 sierpnia 2002 r.), a następnie dokonał zgłoszenia dobudowy do tego budynku następnego obiektu o powierzchni 10 m ² ( zgłoszenie przyjęte przez Starostę N. w dniu 18 marca 2004 r.) jednak z informacji tej nie wyciągnął prawidłowego wniosku co do oceny kontrolowanego obiektu budowlanego w kontekście jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone przez organ postepowanie wyjaśniające w tym przede wszystkim dowód z oględzin przedmiotowej zabudowy nie doprowadziły do wyjaśnienia kwestii w sprawie zasadniczej tj. czy inwestor wybudował jeden obiekt budowlany odbiegający istotnie od warunków obu dokonanych zgłoszeń czy też zrealizował zamierzenia objęte zgłoszeniem, z których drugie z marca 2004r. zakładało dobudowę do istniejącego budynku kolejnego obiektu o pow.10 m 2. Z twierdzeń skarżących nie zweryfikowanych przez organy z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 80 kpa wynika, iż najpierw w 2002r zrealizowali budowę budynku na podstawie zgłoszenia o powierzchni około 35 m 2 a następnie w 2004r. dobudowali do niego pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 10 m 2 na podstawie zgłoszenia z 2004r. Oba obiekty nie są ze sobą wewnętrznie połączone, pełnią też odmienne funkcje, bowiem pomieszczenie o pow. 10 m 2 służy do przechowywania narzędzi ogrodniczych oraz wbrew twierdzeniom organów( dokumentacja fotograficzna) nie został nadbudowany sprzecznie z warunkami zgłoszenia. Ustalenia te mają zasadnicze znaczenie dla trybu postepowania przewidzianego Prawem budowlanym w celu usunięcia ewentualnego stanu niezgodnego z prawem. Wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlany organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz nie art. 48 tej ustawy. ( vide wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011r., II SKO 1688/10 tak też NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2001r., II SA/Ka 320/00). Ten tryb postepowania winien mieć także zastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez organ wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od rozwiązań przewidzianych w zgłoszeniu o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem trzeba, iż konsekwencją prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał, jest uruchomienie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Należy mieć na uwadze, iż art. 48 i 51 tej ustawy zawierają regulacje wzajemnie się wykluczające w tym sensie, że zastosowanie art. 51 nie mogło dotyczyć przypadków do których miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt. II OSK 881/05, niepublik.). Oba te przepisy tj. art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. Otóż, w przypadku art. 48 chodzi o wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu (brak formalnej zgody właściwego organu na realizację zamierzenia inwestycyjnego). Natomiast art. 50 (jak również art. 51) tej ustawy znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Jak już wskazano na wstępie, w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy także podnieść, iż skoro tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych to, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie podstawy prawne. W przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej ostatniej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Dopiero niewykonanie takiego obowiązku uprawnia organ do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy korzystając z kompetencji wynikających z art. 136 kpa dokonana stosownych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową ocenę dokonanej przez skarżących zabudowy na działce nr ew. [...] miejscowości S. gmina C. i uwzględniając powyższe rozważania Sądu , określi tryb postepowania mający na celu usuniecie stwierdzonych naruszeń. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy.