II SA/Ol 165/12

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. G. kwotę 164 zł (sto sześćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany także w skrócie jako: WINB), po rozpatrzeniu zażalenia K. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zw. dalej PINB) z dnia "[...]" znak: "[...]", którym organ I instancji wstrzymał, w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), prowadzenie robót budowlanych przez inwestorów B. i E. J., polegających na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę - podpiwniczenia, stropu nad podpiwniczeniem, przebudowy wejścia, podniesienia poziomu posadzki i wykonaniu otworu drzwiowego do pomieszczenia piwnicy, w użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr "[...]", w obrębie S., gm. B. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 19.10.2011 r. ustalono, że B. i E. J. w budynku na działce nr "[...]" w m. S., gm. B. wykonują roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia. Wykonano częściowo podpiwniczenie, strop nad podpiwniczeniem konstrukcji żelbetowej wylewany na mokro. Przebudowano też wejście do budynku, podniesiono poziom posadzki parteru, na części ścian zewnętrznych odkryto fundamenty oraz od wewnątrz pomieszczenia piwnicy. W ścianie zewnętrznej wykonano drzwi garażowe ze zjazdem do piwnicy. Na części poddasza użytkowego wykonano remont (zgłoszony właściwemu organowi) i lukarnę będącą przedmiotem odrębnego postępowania. Piwnica, strop oraz przebudowa wejścia zostały wykonane w 2002 r. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Podniesiono, że procedura tego postępowania przewiduje w art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz umożliwia organowi prowadzącemu postępowanie nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót jak też ekspertyz lub odpowiednich ocen technicznych. Uzyskanie przez organ takich dokumentów pozwoli na rzetelne ustalenie czy wykonywane lub wykonane już roboty nie stanowią zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz czy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W przypadku zaś stwierdzenia przez osobę dokonującą oceny takich robót, że zostały wykonane nieprawidłowo sporządzona dokumentacja winna wskazywać sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego ze sztuką budowlaną i przepisami. Organ podkreślił, że realizacja przez inwestorów zaskarżonego postanowienia pozwoli na zbadanie przez organ wykonanych robót pod względem bezpieczeństwa i dotyczy to całej bryły budynku w zabudowie bliźniaczej, nie tylko części, w której zostały wykonane roboty. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, WINB wskazał, że osoba uprawniona sporządzając taką ekspertyzę, wykonuje ją w ramach prowadzonej działalności (samodzielna funkcja techniczna w budownictwie) i podlega z tego tytułu stosownej odpowiedzialności. Osoba taka ma obowiązek, niezależnie od tego kto jest zleceniodawcą, dokonania obiektywnej oceny wykonanych robót. W przypadku uzyskania takiego dokumentu organ I instancji będzie obowiązany do dokonania jego oceny nie tylko pod kątem jego wartości dowodowej, ale również prawdziwości stwierdzonego w nim stanu faktycznego zgodnie z posiadaną wiedza i doświadczeniem. Dlatego też nie można uznać, że dokumentacja nie będzie odzwierciedlała stanu faktycznego i obawy skarżącej na tym etapie postępowania nie znajdują potwierdzenia. Zauważono, że prawa stron postępowania nie zostały naruszone, zastosowano właściwy tryb postępowania. Dlatego też nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. G. podniosła zarzuty przeciwko robotom budowlanym wykonanym przez inwestorów w części poddasza. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, aby remont na poddaszu części budynku użytkowanego przez inwestorów został skutecznie zgłoszony. Stwierdziła, że w chwili nabycia nieruchomości przez inwestorów na poddaszu żadnego mieszkania nie było, tylko normalny strych. Zarzuciła, że inwestorzy w 2010r. naruszyli konstrukcje dachu poprzez wybudowanie lukarny. Ponadto skarżąca zakwestionowała zasadność wstrzymywania robót budowlanych, które zostały już wykonane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012r. skarżąca podała, że ma świadomość, że toczy się odrębne postępowanie co do lukarny od strony podwórza. Wyjaśniła, że Państwo J. wybudowali w 2010r. także drugą lukarnę od strony drogi i co do tej lukarny nie toczy się żadne postępowanie i to zarzuca organom. Wskazała też, że wykonanie piwnicy uszkodziło ścianę nośną budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlanego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. W wyroku z dnia 12 października 2007r. sygn. akt II OSK 629/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ,iż: "Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe". Zatem stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku. Jeśli natomiast wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne umożliwiające użytkowanie danego obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, ale niedopuszczalne jest wstrzymanie takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie bezspornym zaś jest, że zaskarżone postanowienie dotyczy jedynie robót budowlanych w obrębie piwnicy, które się zakończyły. Według ustaleń organów pomieszczenia w poziomie piwnicy zostały wykonane w 2002r. i są od tego czasu użytkowane. Okoliczność ta wynika z akt sprawy oraz została potwierdzona w toku rozprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty dojazdu skarżącej na rozprawę, rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie mógł rozważać zasadności zarzutów podniesionych w skardze przeciwko robotom budowlanym prowadzonym przez uczestników postępowania na poddaszu należącej do nich części budynku i dotyczących przebudowy dachu. Wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne organ nadzoru budowlanego wyraźnie zakreślił granice jego prowadzenia. Zakresem tego postępowania objęte zostały jedynie roboty budowlane w poziomie piwnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich ocenach prawnych nie może wykraczać poza granice kontrolowanej sprawy, które wyznacza zaskarżony akt. Poza tym z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika jednoznacznie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi odrębnie postępowanie w sprawie przebudowy dachu przez uczestników postępowania i wykonania przez nich lukarny w przedmiotowym budynku. W postępowaniu tym (wszczętym zawiadomieniem z dnia 14 września 2011r.) wydane zostały już decyzje, które skarżąca może zaskarżyć do tutejszego Sądu. Wówczas możliwe będzie zajęcie przez Sąd stanowiska w tym zakresie, także co do lukarny wykonanej w 2010r od strony drogi. Podkreślić też trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu organy orzekające w ogóle nie zajmowały się legalnością użytkowania poddasza przez inwestorów. Kwestia ta może ewentualnie stanowić przedmiot odrębnego postępowania.