II OSK 2007/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 84/12 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 84/12) oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta W. odmówił W. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "[...]", zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na cele zakładu usług pogrzebowych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] we W.. W ocenie organu planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu realizacja zakładu pogrzebowego w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakłóca funkcją mieszkaniową obszaru. Po rozpatrzeniu złożonego przez W. K. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda w całości podzielił interpretację Starosty W. w zakresie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem organu drugiej instancji bezsporne jest, że na części przedmiotowego terenu plan dopuszcza usługi nieuciążliwe w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska; do takiej kategorii usług nie można jednak zaliczyć usług pogrzebowych. Zaplanowany przez inwestora charakter usług będzie – w przekonaniu organu drugiej instancji – zakłócać ustaloną dla tego obszaru podstawową funkcję mieszkaniową. Powyższą decyzję Wojewody [...] zaskarżył W. K., wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej: P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy miało ustalenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA podkreślił, po pierwsze, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarach nią objętych i jej ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli; po drugie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeznaczenie terenu działki skarżącego określa uchwała Nr XIII/139/04 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Włodawy (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia z 30 kwietnia 2004 r., Nr 78, poz. 1382, ze zm.). WSA przypomniał, że działka inwestora nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), na którym obowiązuje wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i atrialna forma zabudowy. Jego zdaniem bezsporne jest zatem, że funkcja mieszkaniowa w określonej formie zabudowy jest funkcją podstawową tego terenu; ta zaś okoliczność musi być uwzględniana przy ustalaniu funkcji uzupełniającej tego terenu. W ocenie sądu pierwszej instancji, organy zasadnie uwzględniły w sprawie treść § 5 ust. 2 pkt 2 lit. e ww. uchwały i właściwie zastosowały w odniesieniu do poddanego analizie obszaru wskazany przepis, w myśl którego dopuszcza się przeznaczenie części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru. Zdaniem WSA, choć sformułowanie "usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowych" jest pojęciem nieostrym, to jednak – bez względu na zastosowaną wykładnię – nie wywołuje ono wątpliwości interpretacyjnych co do tego, jaki rodzaj działalności jest dopuszczalny na przedmiotowym terenie. Trudno bowiem – w przekonaniu Sądu pierwszej instancji – zakładać, że działalność związana z prowadzeniem zakładu usług pogrzebowych, w skład którego wchodzi sala przygotowań zwłok wraz z komorą chłodniczą (celem okresowego przechowywania zwłok) oraz sala pożegnań, nie będzie zakłócać istniejącej funkcji mieszkaniowej tego obszaru. Prawidłowości przedstawionego toku rozumowania nie podważa – jak twierdzi WSA – ani wykładnia celowościowa ani funkcjonalna. Skoro z postanowień planu dotyczących omawianego terenu jednoznacznie wynika, że wiodąca na przedmiotowym terenie jest funkcja mieszkaniowa (na dodatek jednorodzinna), a usługi mają stanowić jedynie jej uzupełnienie, to w konsekwencji należało – zdaniem sądu pierwszej instancji – uznać, że chodzi w tej mierze o takie usługi, które w żaden sposób nie wpłyną na standard zamieszkania. Przy ocenie charakteru i stopnia uciążliwości związanej z tego rodzaju działalnością nie należy ograniczać się do czynników postrzegalnych (tj. zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków); trzeba uwzględniać także inne odczuwalne pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, nie pomijając sfery oddziaływania emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Z powyższych względów sąd pierwszej instancji podzielił zajęte przez organy stanowisko, w myśl którego lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został przez organy wykonany prawidłowo. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że odmowa udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na potrzeby zakładu usług pogrzebowych była uzasadniona. W ocenie sądu pierwszej instancji nietrafne jest przedstawione w skardze stanowisko, w myśl którego organy powinny zastosować w sprawie § 5 ust. 2 pkt 2 lit. g zamiast § 5 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego. Zdaniem WSA nie można uznać, że zaplanowane zamierzenie z uwagi na zakres robót polega na adaptacji istniejącego obiektu. Sąd pierwszej instancji dodał, że zaadaptowanie budynku mieszkalnego na cele usługowe nie może powodować zakłócenia funkcji mieszkaniowej terenu. W konsekwencji, uregulowania zawarte w jednostkach redakcyjnych § 5 ust. 2 pkt 2 oznaczonych lit. g i lit. e należy – w przekonaniu WSA – interpretować łącznie. WSA nie podzielił poglądu, w myśl którego przesłankę niedopuszczalności zakłócania funkcji mieszkaniowej należy odnosić wyłącznie do nowo realizowanych budynków. Dla celów wykładni planu ważna jest – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie tylko harmonia architektoniczna, lecz także sposób wykorzystania budynków. W konsekwencji nie ma znaczenia, czy budynek jest nowy, czy też podlega jedynie przebudowie na potrzeby innego wykorzystania. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji wykładnia planu na korzyść uprawnień właścicielskich byłaby uzasadniona w odniesieniu do pojęć niejasnych, których znaczenia prawnego nie można by ustalić za pomocą narzędzi wykładni językowo-logicznej; w rozpatrywanej sprawie nie ma jednak potrzeby dokonywania wskazanych zabiegów interpretacyjnych. WSA podkreślił, że wolności zabudowy nie można utożsamiać z dowolnością zagospodarowania terenu; ustalenia uchwalanych przez organ prawodawczy gminy planów zagospodarowania przestrzennego mogą powodować ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem – dopiero w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d, e i g uchwały Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r., nr XIII/139/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Włodawy (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 78, poz. 1382, ze zm.; zwanej dalej: uchwała Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że organ: – ustaliwszy, iż w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MN" (mieszkalnictwo jednorodzinne) mogą być zlokalizowane wyłącznie usługi niezakłócające funkcji mieszkaniowych, – przyjąwszy, iż usługami takimi nie są usługi związane z pochówkiem zmarłych, – i w konsekwencji stwierdziwszy niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo odmówił udzielenia skarżącemu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zlokalizowanego na działce nr [...] we W. budynku mieszkalnego na potrzeby zakładu usług pogrzebowych, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezzasadne ograniczenie prawa skarżącego do zabudowy stanowiącej jego własność nieruchomości. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 pkt 2 lit. g uchwały Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że przewidziana w planie możliwość adaptacji – istniejących w obszarze oznaczonym symbolem "MN" (mieszkalnictwo jednorodzinne) – obiektów na funkcje usługowe została ograniczona niewynikającym wprost z powołanego przepisu planu wymogiem niezakłócania funkcji mieszkaniowych obszaru. Uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do następujących twierdzeń: 1. Przypadki, w których usługi mogą być realizowane w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zostały określone w odrębnych jednostkach redakcyjnych uchwały Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r. (§ 5 ust. 2 pkt 2 lit. d, e i g). W odniesieniu do możliwości realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących (§ 5 ust. 2 pkt 2 lit. d) oraz w odniesieniu do możliwości adaptacji istniejących obiektów na funkcje usługowe (§ 5 ust. 2 pkt 2 lit. g) w powołanej uchwale nie zastrzeżono warunku "niezakłócania funkcji mieszkaniowych". W konsekwencji, możliwości adaptacji istniejących budynków na funkcje użytkowe ani możliwości realizacji usług wbudowanych nie można ograniczać wyłącznie do usług "nie zakłócających funkcji mieszkaniowych obszaru" (§ 5 ust. 2 pkt 2 lit. e). Wobec jednoznacznego brzmienia § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d i g planu nie ma potrzeby odwoływać się do wykładni celowościowej ani funkcjonalnej. Na dokonujących wykładni organach oraz sądzie spoczywa obowiązek przyjęcia w odniesieniu do postanowień planu takiego ich rozumienia, które pozwoli możliwie najszerzej chronić interesy inwestora – właściciela nieruchomości. Ograniczenie przysługującego właścicielowi nieruchomości prawa do jej zabudowy musi wprost wynikać z obowiązujących przepisów prawa i – jako przejaw ograniczenia konstytucyjnego prawa własności – nie może być domniemywane. 2. Sąd pominął okoliczność, że przedstawiony wyżej sposób rozumienia spornych postanowień planu został przyjęty w odniesieniu do znajdującego się na działce nr [...] budynku mieszkalnego, który został przez skarżącego zakupiony z przeznaczeniem jego części na usługi i zaadaptowany na potrzeby świadczenia usług pogrzebowych. Chociaż działka nr [...] jest w planie przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, organ wydający pozwolenie na budowę nie uznał usług świadczonych przez skarżącego za "zakłócające" funkcję mieszkaniową obszaru. 3. Skoro skarżący wystąpił o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], na potrzeby zakładu usług pogrzebowych, a z jego wniosku wynikało wprost, że wykonanie robót budowlanych ma służyć adaptacji istniejącego budynku mieszkalnego do pełnienia funkcji usługowych, to zamierzenie inwestycyjne powinno zostać skonfrontowane z postanowieniami planu przede wszystkim w aspekcie zgodności z § 5 ust. 2 pkt 2 lit g uchwały. Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego nie zgadza się z przedstawionym przez skarżącego stanowiskiem, w myśl którego doniosła prawnie w rozpatrywanej sprawie jest adaptacja obiektu. 4. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił wyłącznie interes właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją. Przyjęte rozumienie spornych postanowień planu Sąd pierwszej instancji podporządkował występującemu po stronie tych osób interesowi faktycznemu, który został utożsamiony z podlegającym ochronie interesem prawnym. 5. Sąd pierwszej instancji postrzega uciążliwość usług pogrzebowych przez pryzmat ich emocjonalnego i psychologicznego oddziaływania na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Subiektywne odczucia nie powinny być podstawą oceny, czy realizacja danej inwestycji jest dopuszczalna. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 pkt 2 lit. d, e i g uchwały Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 lutego 2004 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i prawidłowo przyjął, że przewidziana w planie miejscowym możliwość adaptacji – istniejących w obszarze oznaczonym symbolem "MN" (mieszkalnictwo jednorodzinne) – obiektów na funkcje usługowe została ograniczona wymogiem niezakłócania podstawowej funkcji mieszkaniowej tego obszaru. Przypadki, w których usługi mogą być realizowane na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN" zostały w ustaleniach planu miejscowego określone w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych § 5 ust. 2 pkt 2 oznaczonych lit. d, e i g. Nie oznacza to jednak, że zawierają one samodzielne ustalenia, które mogą być interpretowane w oderwaniu od siebie. Nie ulega wątpliwości, że funkcją podstawową na obszarze oznaczonym symbolem "MN" jest zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna). Ustalenia planu dopuszczają na tym obszarze realizację usług w trzech przypadkach. W pierwszym przypadku przewiduje się możliwość realizacji w obszarze zabudowy mieszkaniowej usług wbudowanych lub wolnostojących. Mogą to być zatem usługi zlokalizowane w części budynku mieszkalnego albo w samodzielnym wolnostojącym budynku usługowym. Drugi przypadek dopuszcza możliwość przeznaczenia części terenu pod usługi lub zakłady rzemieślnicze nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru. W wariancie tym możliwe jest zatem przeznaczenie pod usługi lub zakłady rzemieślnicze części terenu (nieruchomości gruntowych), na którym mogą być realizowane budynki usługowe lub zakłady rzemieślnicze. Ponieważ przypadek ten przewiduje inne niż funkcja podstawowa (mieszkaniowa) przeznaczenie części terenu, na którym może zostać zlokalizowanych kilka obiektów usługowych lub rzemieślniczych, niezbędne było zastrzeżenie, że takie przeznaczenie nie może spowodować zakłócenia funkcji mieszkaniowych obszaru. Brak takiego zastrzeżenia w wariancie pierwszym nie oznacza, że realizacja usług wbudowanych lub wolnostojących może zakłócać funkcję podstawową tego terenu. Przyjęcie poglądu odmiennego, jak proponuje się w skardze kasacyjnej, byłoby sprzeczne z założeniem racjonalnego działania ustawodawcy, prowadziłoby bowiem do naruszenia zasad kształtowania przez jednostki samorządu terytorialnego polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 717, z późn. zm.). Zasady te muszą w szczególności uwzględniać wymaganie ładu przestrzennego. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i usług wbudowanych lub wolnostojących już z samej istoty tych funkcji terenu, aby mogło kształtować przestrzeń tworzącą harmonijną całość uwzględniającą w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, nie może powodować wzajemnych kolizji. Jeżeli w ustaleniach planu nie zawarto odmiennych postanowień, dopuszczenie możliwości realizacji na terenie o funkcji podstawowej - mieszkaniowej, funkcji uzupełniającej - usług wbudowanych lub wolnostojących, przesądza o charakterze tych usług. Mogą to być bowiem jedynie usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję mieszkaniową, tj. usługi, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców danego terenu. Trzeci wariant, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. g planu miejscowego przewiduje możliwość adaptacji istniejących obiektów na funkcje mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze. Ustalenia planu w tej części stanowiły wprost podstawę odmowy udzielania pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem pod usługi pogrzebowe. Zdaniem skarżącego możliwość adaptacji istniejących budynków mieszkalnych na funkcje usługowe lub gospodarcze nie może ograniczać się wyłącznie do usług "nie zakłócających funkcji mieszkaniowych obszaru", prowadziłoby to bowiem do wykładni rozszerzającej, wykraczającej poza możliwe na gruncie wykładni językowej sposoby rozumienia tego przepisu. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przez pojęcia adaptacji rozumie się przebudowę pomieszczeń lub budowli w celu spełniania innych niż dotąd funkcji użytkowych. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego odnoszącymi się do działki inwestora mogą to być funkcje mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, a zatem przeznaczenie terenu zgodne z przewidzianą dla tego terenu funkcją podstawową i funkcjami uzupełniającymi. Wykładnia zatem określenia "adaptacja istniejących obiektów na funkcje mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze" nie może prowadzić do wniosku, że mogą to być jakiekolwiek funkcje usługowe, nawet takie, których nie da się pogodzić z funkcją podstawową. Pogląd taki prowadziłby do całkowicie nieracjonalnych wniosków, przewidywałby bowiem w ustaleniach planu co do zasady realizację funkcji mieszkaniowej jako podstawowej i wyłącznie usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowych obszaru, a następnie poprzez adaptację budynków mieszkaniowych umożliwiałby wprowadzenie na danym terenie jakichkolwiek funkcji usługowych, również takich, które zakłócałyby funkcje mieszkaniową. Taka wykładnia ustaleń planu prowadziłaby wprost do możliwości obchodzenia wprowadzonych w nim zakazów. Twierdzenie zatem skarżącego, że przy wykładni przepisów § 5 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego można ograniczyć się jedynie do wykładni językowej oraz dopatrywanie się w takiej wykładni założeń racjonalnego działania ustawodawcy, nie znajduje uzasadnienia. Uzasadnienia takiego twierdzenia nie mogą stanowić także powołane w skardze kasacyjnej, wyrwane z kontekstu okoliczności faktycznych danej sprawy, fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów planu miejscowego nie prowadzi również do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności i naruszenia art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżącego nie pozbawiono prawa zabudowy nabytej nieruchomości. Nabył on bowiem nieruchomość już zabudowaną budynkiem mieszkalnym i może go użytkować zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub zaadoptować je na inne cele zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Skarżący zamierza natomiast zmienić dotychczasową funkcję mieszkaniową budynku położonego wśród zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej na funkcję usługową, która nie jest z tą funkcją zgodna. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przy ocenie charakteru i stopnia uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności w zakresie usług pogrzebowych nie należy ograniczać się jedynie do czynników postrzegalnych (tj. zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków), ale trzeba uwzględniać także inne obiektywnie odczuwalne elementy pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w tym ze sfery oddziaływania psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Usługi związane z pochówkiem zmarłych są usługami szczególnego rodzaju i ze swej istoty nie mogą być uznane za usługi mogące uzupełniać funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Mogą być natomiast uznane za usługi nieuciążliwe i realizowane na terenie, na którym funkcja usługowa jest funkcją podstawową, co potwierdza także powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.