II SA/Gl 827/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Woźnikach z dnia 25 lutego 2010 r. nr 381/XXXVII/2010 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach określonych w § 1 i § 4. W dniu 25 lutego 2010 r. Rada Miejska w Woźnikach podjęła uchwałę nr 381/XXXVII/2010 w sprawie zmiany uchwały nr 360/XXXIII/2002 Rady Miejskiej w Woźnikach z dnia 16 sierpnia 2002 r. dotyczącej określenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Woźniki, dodając do załącznika Nr 1 do uchwały z 2002 r. nowe postanowienia dotyczące możliwości ubiegania się o lokal mieszkalny jedynie przez osoby zameldowane na terenie Gminy (§ 1 pkt 1 uchwały), wskazania osób, których wnioski nie mogą podlegać rozpatrzeniu z powodu wyzbycia się przez nie praw do lokalu (§ 1 pkt 2 uchwały), wysokości dochodu w gospodarstwie domowym uzasadniającej oddanie w najem lokalu (§ 2 uchwały), trybu załatwiania wniosków (§ 3 uchwały), zasad wynajmowania lokali za zapłatą czynszu ustalonego w drodze publicznej licytacji (§ 5 uchwały), kwestii intertemporalnych i związanych z wejściem w życie uchwały (§ 5-7). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, i art. 42 art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 4, art. 20 i art. 21 ust. 1, pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm. – zwanej dalej: ustawą o ochronie praw lokatorów). Pismem z dnia 12 października 2011 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 pkt 1 uchwały jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, § 1 pkt 2 uchwały jako niezgodnej z art. 21 ust. 3 i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz § 4 uchwały jako niezgodnej z art. 21 ust. 3 i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł m.in., iż zawężenie przez Radę Miejską w Woźnikach grupy uprawnionych do mieszkańców posiadających zameldowanie na pobyt stały (§ 1 zaskarżonej uchwały) w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Przyjęcie takiej regulacji pozbawia z góry określoną kategorię mieszkańców prawa do brania udziału w życiu społeczności lokalnej. Również przepisy Konstytucji RP posługują się pojęciem mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś osoby zameldowanej w danej jednostce. To właśnie zgodnie z art. 16 Konstytucji RP "ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.". Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów gmina na zasadach i wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z powyższego wynika, iż podstawowymi warunkami, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z mieszkaniowego zasobu gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Wśród wyżej wymienionych przesłanek brak natomiast przesłanki posiadania zameldowania na terenie gminy, zaś organ stanowiący gminy nie posiada delegacji do wprowadzenia dodatkowych wymagań, zaostrzających regulacje ustawowe. W konsekwencji także dodatkowe ograniczenia przewidziane w § 1 pkt 2 uchwały stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, iż jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Także zatem osoba spełniająca kryterium dochodowe a posiadająca lokal mieszkalny, który jednakże posiada nieodpowiednie warunki zamieszkiwania, ma prawo ubiegać się o mieszkanie z mieszkaniowego zasobu gminy. Jedynie w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, ustawodawca wymienia wśród kryteriów brak tytułu do innego lokalu. Nawet w tym przypadku mowa jest o tytule posiadanym w momencie ubiegania się o lokal socjalny nie zaś o jakimkolwiek kiedykolwiek posiadanym w przeszłości, jak to ujęła Rada Miejska w Woźnikach w swej uchwale. Formułując z kolei zarzuty wobec § 4 zaskarżonej uchwały Wojewoda Śląski wskazał, że regulacją tą Rada Miejska bez stosownego ustawowego upoważnienia, określiła zasady wynajmowania lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, za zapłatą czynszu ustalonego w drodze publicznej licytacji. Lokale te przeznaczone zostały dla osób legitymujących się wyższym kryterium dochodowym niż osoby ubiegające się o najem lokalu na zasadach ogólnych. Zdaniem organu nadzoru postanowienia § 4 skarżonej uchwały nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku zaś aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie, w opinii organu nadzoru, wskazany wyżej przepis uchwały mija się z celem ustawy o ochronie praw lokatorów. Nie dąży bowiem do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, w tym potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, o których mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na skargę działający przez profesjonalną pełnomocnik Burmistrz Miasta Woźniki wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazała m.in., iż przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie wniosków Komisji ds. Gospodarki Mieszkaniowej, Ładu i Porządku, która na posiedzeniu w dniu 21 grudnia 2009 r. zawnioskowała o wprowadzenie zmian do uchwały nr 360/XXXIII/2002 z dnia 16 sierpnia 2002 r. Zmiany te były uzasadnione brakiem możliwości wydzielenia dodatkowych lokali i zbyt małą ilością środków w budżecie gminy na remonty w istniejącym zasobie mieszkaniowym gminy. Stąd też pojawiły się propozycje aby zwiększyć czynsz w mieszkaniach o wyższym standardzie, a także aby ustalić wyższe progi dochodowe dla osób ubiegających się o najem lokalu. Ponadto Komisja uznała, iż wprowadzenie zmian do uchwały spowoduje przydzielenie lokali osobom, które są zameldowane od 3 lat na terenie gminy Woźniki, tak aby w pierwszej kolejności przydzielać te lokale przede wszystkim osobom stale zamieszkującym na terenie gminy. Faktycznie znalazł się tam zapis o zameldowaniu tych osób, jednakże intencją radnych było przydzielanie tych mieszkań osobom stale zamieszkującym na terenie gminy. W ocenie radnych takie zmiany nie zawężają uprawnień osób mieszkających na terenie gminy wyłącznie do osób stale na jej terenie zameldowanych. W odniesieniu do § 1 pkt 2 skarżonej uchwały pełnomocnik stwierdziła, iż słusznym jest aby wnioski o najem lokalu osób, które uprzednio zdały dobrowolnie lokal lub zbyły go, nie były rozpatrywane. Kwestia określona w § 4 uchwały, także mogła być przedmiotem regulacji w przedmiotowej uchwale - biorąc pod uwagę fakt, iż zdarzają się sytuacje, w których kilka osób o identycznej sytuacji materialnej i życiowej ubiega się o najem lokalu i gmina winna mieć możliwość wyboru na podstawie tego w jakiej wysokości czynsz może być regulowany przez najemcę, który sam decyduje, poprzez wylicytowaną stawkę czynszu, o możliwości regulowania czynszu za najem lokalu. Pełnomocnik podkreśliła nadto, że niemal identyczne zapisy uchwał znajdują się w Dziennikach Urzędowych Województwa Śląskiego i nie zostały do czasu podjęcia ww. uchwały uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona w częściach wskazanych przez Wojewodę Śląskiego dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej § 1 i 4 z obrotu prawnego. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że skład orzekający w pełni podziela zarzuty Wojewody Śląskiego co do § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Woźnikach dokonała w niej bowiem niedopuszczalnego w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) ograniczenia, o charakterze dyskryminacyjnym, możliwości ubiegania się o lokal mieszkalny stwierdzając, że uprawnienie to przysługuje jedynie osobom zameldowanym na terenie gminy Woźniki na pobyt stały. Nadto nie podlegają rozpatrzeniu wnioski osób, które zbyły lub zdały dobrowolnie lokal bądź budynek, zrzekły się praw do takowych bądź dokonały dobrowolnej zamiany na lokal o mniejszej strukturze. Podkreślenia wymaga w tej mierze, że stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 przywołanej wyżej ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy wskazujący jakie kwestie obowiązkowo regulować ma uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wskazuje m.in. (w pkt 1-2), iż zasady te winny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; Wskazane powyżej normy czynią niewątpliwym, że gmina obowiązana jest tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich wymagających tego członków wspólnoty samorządowej, nie zaś jedynie tych członków wspólnoty, którzy w gminie są zameldowani i to wyłącznie na pobyt stały. Nadto możliwość ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak również warunki najmu zależą wyłącznie od dochodu gospodarstwa domowego i warunków zamieszkiwania. Wprowadzanie w tej mierze nieprzewidzianych w ustawie wyłączeń przewidujących, że wnioski niektórych kategorii osób, z racji nie przewidzianych w ustawie okoliczności, w ogóle nie będą rozpatrywane, w istotny sposób narusza wskazane wyżej przepisy. Wyrażonej przez Sąd oceny § 1 zaskarżonej uchwały nie może zmienić zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, iż w istocie intencją radnych nie było ograniczenie możliwości najmu lokalu do osób zameldowanych na terenie gminy lecz do osób zamieszkałych na terenie gminy, § 1 zaskarżonej uchwały traktuje bowiem jednoznacznie o zameldowaniu jako warunku ubiegania się o najem. Także argument, iż słusznym jest nierozpatrywanie wniosków osób, które dobrowolnie lokalu się wyzbyły, nie mógł wpłynąć na ocenę legalności zakwestionowanego § 1 zaskarżonej uchwały. Ustawa nie dopuszcza bowiem możliwości wprowadzania dodatkowych ograniczeń (niezależnie od oceny ich racjonalności). W pełni podzielić też należy, choć po części z odmiennych przyczyn niż wskazane w skardze, zarzuty Wojewody Śląskiego wobec § 4 zaskarżonej uchwały. Paragraf ten dodaje do uchwały z 16 sierpnia 2002 r. nowy rozdział X dotyczący zasad wynajmowania lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, za zapłatą czynszu ustalonego w drodze publicznej licytacji. W zawartych w rozdziale szczegółowych postanowieniach Rada Miejska w Woźnikach wskazała, że lokale o podwyższonym standardzie, tj. wyposażone w centralne ogrzewanie będą oddawane w najem w drodze publicznej licytacji. Kolejno wskazała reguły ustalania stawki wyjściowej do licytacji, wprowadziła zasadę, że wylicytowana stawka obowiązywać ma co najmniej jeden rok od podpisania umowy najmu, a wówczas podlegać ma indeksacji. Następnie wskazała, iż nie mogą czynić starań o wynajęcie lokalu w trybie licytacji osoby pozbawione stałego źródła dochodu, bądź utrzymujące się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Wprowadziła też wymogi co do minimalnego osiąganego dochodu średnio na jednego członka gospodarstwa domowego określając go jako 200% bądź 150% najniższej emerytury, określiła też skutki niewyłonienia najemcy oraz obowiązki osób, które licytację wygrały, a posiadają prawo do mieszkania komunalnego. Sąd nie podziela w tym miejscu twierdzenia Wojewody Śląskiego, iż rada gminy może regulować w uchwale jedynie te kwestie, które wyliczone są w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy, albowiem przepis ten zawiera katalog otwarty a nie zamknięty i wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie uniemożliwia radzie gminy formułowania także dodatkowych, nie wyliczonych w przepisie tym kwestii. Niewątpliwym jest jednak, że owe dodatkowe uregulowania w żadnym wypadku nie mogą pozostawać w sprzeczności z zawartymi w ustawie normami, a tym samym nie mogą regulować kwestii, które w ustawie unormowane zostały odmiennie. Zdaniem składu orzekającego zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały postanowienia w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ustawy. Wyłączają bowiem z ogólnych reguł najmu lokale wyposażone w c.o., wprowadzając w stosunku do nich nieprzewidziany ustawą tryb najmu w drodze publicznej licytacji czynszu, wprowadzają nadto dolną granicę dochodów, których uzyskiwanie umożliwia przestąpienie do licytacji. Tym samym w praktyce wyłączają, bądź przynajmniej znacznie ograniczają, wbrew art. 4 ust. 2 ustawy, możliwość uzyskania mieszkania przez osoby lub rodziny o niskich dochodach. Stosownie do wprowadzonego w § 4 zaskarżonej uchwały pkt 7 rozdziału X uchwały z 2002 r., na ogólnych zasadach lokale takie mogą być bowiem wynajmowane dopiero w razie nie wyłonienia najemcy w drodze publicznego przetargu (a i wówczas z ograniczeniami, o jakich mowa w komentowanym powyżej § 1 zaskarżonej uchwały). Nie mogą być w tej mierze wzięte pod uwagę sformułowane w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia pełnomocnik Burmistrza Miasta Woźniki, iż wprowadzenie wyższego czynszu w lokalach o podwyższonym standardzie i wymogu osiągania wyższych dochodów wobec osób ubiegających się o najem było spowodowane brakiem możliwości wydzielenia dodatkowych lokali i małą ilością środków na remonty. Okoliczności takie w żadnej mierze nie zezwalały bowiem organowi na podjęcie uchwały w jakimkolwiek zakresie naruszającej prawo. Nie może też zostać uwzględniony argument, iż w razie zgłoszenia się kilku osób o podobnej sytuacji gmina winna mieć możliwość wyboru najemcy na podstawie tego jaką stawkę czynszu osoba ta gotowa jest uiszczać. Stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zawarciu umowy najmu decydować ma wysokość dochodu gospodarstwa domowego i warunki zamieszkiwania, nie zaś względy komercyjne. Z oczywistych względów nie może też wpłynąć na ocenę legalności uchwały zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, iż także w innych gminach wprowadzono do uchwał podobne postanowienia. W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakwestionowanych przez Wojewodę Śląskiego częściach. Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania § 1 i 4 uchwały, których nieważność stwierdził albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 152 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a.).