II SA/Bd 105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwana u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana k.p.a.) odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta T., położonej w T. przy ul. [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], zapisanych w księdze wieczystej KW [...] i jako działka nr [...] o pow. [...], zapisana w KW [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że spadkobiercy W. T. wystąpili o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, którą zbyła ona na rzecz Skarbu Państwa pod rozbudowę Zakładu [...]. Zbycie następowało w dwóch etapach: w 1968 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium A [...] z dnia [...]08.1968 r., oraz na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...].05.1972 r. Będąca przedmiotem wniosku o zwrot część nieruchomości o łącznej powierzchni [...] pochodzi z wywłaszczenia dokonanego w 1972 r. Wówczas Skarb Państwa nabył od W. T. z KW [...] grunt o pow. [...], a z KW [...] powierzchnię [...]. Za wykupioną nieruchomość poprzedni właściciel otrzymał odszkodowanie. Starosta [...] na podstawie zgromadzonego materiału doszedł do przekonania, że zwrot nieruchomości jest zasadny i wydał decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Taka sytuacja powtórzyła się jeszcze dwukrotnie. Jednak decyzje te trzykrotnie zostały zaskarżone przez Gminę Miasto T. Czwartą decyzją, którą wydał organ, odmówił zwrotu nieruchomości dochodząc do przekonania, że zapisy aktu notarialnego nie wskazują na to, iż w sprawie nastąpiło wywłaszczenie, zatem zwrot nie przysługuje. Decyzję tę Wojewoda uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia dokumentacji, która przesądzałaby jednoznacznie sprawę zwrotu nieruchomości. Dalej organ wywodził, że to na uwadze w miarę swoich możliwości starał się wypełnić zalecenia i wskazania organu wyższej instancji w zakresie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Należy jednak otwarcie przyznać, że rezultaty tych czynności były nie zawsze zadowalające. Wielokrotnie występowano do miejskich i państwowych oddziałów archiwalnych, następców prawnych Zakładów [...], a także do archiwów biur projektowych i branżowych jednostek archiwalnych w W. i Ł.. Starosta korzystał też z dowodów pośrednich, takich jak wyjaśnienia stron i zeznania świadków, którzy uczestniczyli w procesach inwestycyjnych na terenie miasta T. w tamtym okresie. Pozostaje pytanie, gdzie jeszcze organ mógłby wystąpić w celu uzyskania materiału dowodowego wyjaśniającego wątpliwe kwestie. W ocenie prowadzącego postępowanie na tym etapie organ wyczerpał możliwości pozyskania dodatkowych dowodów. Zgodnie z zaleceniami Wojewody poproszono o złożenie wyjaśnień przez T. K. Osoba ta złożyła stosowne wyjaśnienia, które jednak nie wniosły nic nowego do sprawy, nie potrafiła jednoznacznie stwierdzić, na jaką inwestycję przejęto nieruchomość. Nie potrafiła sobie również przypomnieć, czy jako właściciele wnioskowali o tzw. dowłaszczenie, tj. przejęcie całego gospodarstwa za odszkodowaniem z tego powodu, że eksploatacja pozostałej jego części mogła stać się ekonomicznie nieopłacalna. Organ przywołał zapis zawarty w części wstępnej aktu notarialnego, z którego wynikało, że: "Strony stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18/61, poz. 94) zawarły następującej treści umowę sprzedaży...". Treść art. 216 u.g.n. stwierdza jednoznacznie, że przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70 z późn. zm., zwana dalej ustawą z dnia 12.03.1958 r.). Nie każda umowa cywilnoprawna przenosząca własność, choćby wydana w następstwie lub poprzedzająca wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, rodzi skutki prawne w postaci prawa żądania zwrotu nieruchomości w trybie administracyjno-prawnym. Na ubiegającego się o wywłaszczenie nałożony był obowiązek wystąpienia do właściciela jeszcze przed wszczęciem postępowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia obowiązek zawarcia w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Mogła przenosić własność na rzecz podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, jeżeli podmiot ten mógł nabyć na własność nieruchomość lub też na rzecz Skarbu Państwa. Tylko umowa zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., na podstawie której następowało nabycie własności dla Państwa, rodziła takie skutki jak wywłaszczenie w przypadku, gdy nie została użyta na cel określony w umowie. Sformułowanie zawarte zaś w akcie notarialnym nie daje podstawy do wysunięcia tak daleko idących wniosków. Przyjęcie a priori założenia, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. jest błędne i nie przesądza o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. W czasie obowiązywania niniejszej ustawy Skarb Państwa nabywał również w drodze umowy nieruchomości na przykład na podstawie art. 5 ust. 3 tejże ustawy. W tym konkretnym przypadku brakuje przesłanek do stwierdzenia, że nabycie miało charakter przymusowy, gdyż z zapisów aktu notarialnego to nie wynika. Wykładając ten przepis a contrario - w sytuacji, gdy akt notarialny nie wskazuje tego konkretnego przepisu jako podstawy przejęcia nieruchomości, nie mają do niej zastosowania przepisy o zwrocie. Takie stwierdzenie oparte na konkretnym zapisie w umowie sprzedaży w ocenie organu samo w sobie zamyka stronie drogę do żądania zwrotu nieruchomości. Żądanie strony jest bezzasadne, gdyż nie ma oparcia w treści zapisów aktu notarialnego. Nawet gdyby istniały wątpliwości interpretacyjne co do zapisu zawartego w akcie notarialnym i można by zeń wywnioskować, że daje on podstawę do żądania zwrotu nieruchomości, zwrot nieruchomości i tak nie byłby możliwy ze względu na realizację celu wywłaszczenia. Z paragrafu 2 aktu notarialnego z dnia [...]05.1972 r. wynika, że: "Stawająca pod 2 (tj. przedstawiciel Skarbu Państwa) oświadczyła, że powyższe nieruchomości są przeznaczone zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego łącznie z projektami obiektów budowlanych wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. - Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury na budowę Przedsiębiorstwa [...] w T". W aktach sprawy znajduje się dokument o nazwie decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego łącznie z projektami obiektów budowlanych, który w sentencji zatwierdza plan usytuowania obiektów sieciowych opracowany w ramach założeń techniczno-ekonomicznych dla przedsięwzięcia inwestycyjnego: droga dojazdowa do oczyszczalni ścieków [...]. Zatem skoro przeznaczenie inwestycyjne nieruchomości wynika wyłącznie z decyzji, to należy stwierdzić, iż nie przewidziano dla działki innego sposobu zagospodarowania. Należy zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w tej sytuacji sporna nieruchomość obejmująca działki nr [...], nr [...] i [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. i czy podlega ona zwrotowi, skoro na nieruchomości, a konkretnie na jej części, planowano usytuowanie obiektów sieciowych dla przedsięwzięcia o nazwie droga dojazdowa do oczyszczalni ścieków. Nadmienić również należy, że w okresie późniejszym na części przejętej nieruchomości zrealizowano budowę magistrali ciepłowniczej. Według organu strona nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających, że opisana w sentencji decyzji nieruchomość została przejęta w trybie wywłaszczenia. Z treści aktu notarialnego nie wynika przymusowy charakter nabycia, a zacytowane sformułowanie "stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958 r." nie przekreśla dobrowolności zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Starosta mimo licznych wystąpień do archiwów wielu instytucji nie uzyskał innych dokumentów dotyczących zagospodarowania nabytego terenu z tego powodu, że takie dokumenty po prostu nie istnieją. Akt notarialny nie wymienia żadnej innej inwestycji, nie powołuje się na żadną inną decyzję lokalizacyjną. Natomiast inwestycja o nazwie droga dojazdowa do oczyszczalni ścieków [...] została zrealizowana - to część drogi o nazwie ul. [...]. Wprawdzie do tej pory nie zrealizowano dwupoziomowego skrzyżowania z torami PKP, o którym mowa w niniejszej decyzji i można powiedzieć, że zamierzenie inwestycyjne, które miało mieć charakter tymczasowy, nie doczekało się kolejnego etapu realizacji. Tym niemniej trzeba uznać, że cel nabycia nieruchomości został zrealizowany. W aktach sprawy znajdują się ponadto kserokopie protokołów zdawczo-odbiorczych, na podstawie których nie wykorzystane grunty "przekazano na rzecz Urzędu Miejskiego w T". Obecnie działki będące przedmiotem wniosku o zwrot są własnością Gminy Miasta T. Wnioski organu, na postawie których wydano poprzednie decyzje o zwrocie nieruchomości, były oparte na przesłance, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., co okazało się błędne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 216 u.g.n., art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. poprzez ustalenie, że umowa zawarta w dniu [...]05.1972 r. nie została sporządzona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., gdy tymczasem analiza wskazanej umowy w powiązaniu z art. 6 ust. 1, 2 i 3, art. 12 ust. 3 cyt. ustawy oraz operatów szacunkowych sporządzanych dla wyceny nieruchomości objętych księgami wieczystymi KW nr [...] i [...] prowadzi do wniosku, że przedmiotowa umowa sprzedaży była sporządzona w trybie art. 6 powołanej ustawy. Ponadto odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie, że zrealizowano inwestycję, dla której nastąpiło pozyskanie nieruchomości, a w aktach sprawy brak jest dowodów przesądzających o przymusowym charakterze zbycia nieruchomości, gdy tymczasem cel wywłaszczeniowy zrealizowano jedynie na bliżej nie określonej w uzasadnieniu decyzji części przejętej nieruchomości stanowiącej następnie drogę dojazdową do oczyszczalni ścieków [...], pozostała część nieruchomości objęta wnioskiem nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczeniowym, tj. pod dalszą rozbudowę zakładu, a ponadto uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania niezbędnych faktów uzasadniających okoliczności nabycia części nieruchomości w maju 1972 r. poprzez dowłaszczenie nie będące niezbędne dla celu wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu odwołania odwołujący się wywodzili, że ogólnikowe przywołanie przez notariusza sporządzającego umowę z dnia [...]05.1972 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości faktycznie nie przesądza o tym, czy przedmiotowa umowa była sporządzana na podstawie art. 6 przywołanej ustawy, co z kolei na podstawie art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n. stwarza spadkobiercom prawnym zbywcy nieruchomości możliwość ubiegania się o zwrot tej części nieruchomości nie wykorzystanej na cel określony w umowie. Ogólnikowe przywołanie w umowie ustawy z dnia 12.03.1958 r. nie może z góry niejako wykluczać woli stron zbycia nieruchomości w trybie art. 6 tej ustawy. Występujące w umowie okoliczności, tj. określony w § 4 sposób zapłaty ceny wskazuje jednoznacznie na to, że inwestor pozyskał przedmiotową nieruchomość w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 cyt. ustawy. § 4 umowy wskazuje, że z łącznej ceny [...] zł kwota [...] zł płatna jest w terminie 3 miesięcy od daty zawarcia umowy, a nadwyżka w ciągu dalszych dwóch lat. Obowiązujący w dniu zawarcia umowy art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. stanowi, że: "Cena kupna płatna jest: 1) za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze do wysokości 50.000 zł w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od daty zawarcia umowy; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu dalszych dwóch lat. Nadwyżka nie przekraczająca kwoty 50.000 zł płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu jednego roku, 2) za inną nieruchomość - do wysokości 50.000 zł w terminie wskazanym w pkt 1; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w równych ratach rocznych nie przekraczających 50.000 zł." Taki sposób zapłaty ceny na podstawie ustawy z dnia 12.03.1958 r., na którą strony powołują się w umowie, odnosi się jedynie do nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy. Tryb nabycia nieruchomości wynikający z treści art. 5 ustawy wywłaszczeniowej, który przywołuje Starosta T. jako alternatywny sposób nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w ogóle nie reguluje terminów zapłaty, a zatem cena płatna jest jednorazowo. Poza tym w § 2 umowy wskazano cel, na jaki miała zostać przeznaczona nieruchomość, tj. rozbudowa [...]. Natomiast zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. nie wymagało określenia celu wywłaszczenia, gdyż przesłanki sprowadzały się do oceny, czy pozostała (nieobjęta postępowaniem wywłaszczeniowym) część nieruchomości będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1.02.2007 r. I SA/Wa 1714/06, LEX nr 317903). Dodatkowo operat szacunkowy stanowiący podstawę wyceny nieruchomości powołuje się na art. 8 cyt. ustawy wywłaszczeniowej, a zatem odnosi się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - Rozdział 2 cyt. ustawy - Odszkodowanie - a o stosowaniu przepisów tego rozdziału, konkretnie art. 12 ust. 3 stanowi także ust. 3 art. 6 ustawy. Wskazane wyżej okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, że strony przywołując w umowie z dnia [...]05.1972 r., iż zawierają ją stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12.03.1958 r., faktycznie zawarły tę umowę na podstawie art. 6 tej ustawy. Nie może ulegać wątpliwości, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wykorzystane na cel wskazany w § 2 umowy, a wynikający z decyzji z dnia [...]02.1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T., a zatem stosownie do treści art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 u.g.n. spadkobiercy zbywczyni nabyli uprawnienia do zwrotu na ich rzecz nieruchomości. W ocenie skarżących celem wywłaszczeniowym w 1972 r. objęte były całe nieruchomości stanowiące własność W. T., a dopiero na skutek późniejszej zmiany decyzji politycznej cel inwestycyjny zrealizowano jedynie na bliżej nie sprecyzowanej części nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową do oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu decyzji mówi się jedynie enigmatycznie o części nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków [...], nie wskazując, jaka jest to część nieruchomości, jaka część nieruchomości była poza celem wywłaszczeniowym i czy pozostała część nieruchomości nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. dowłaszczeniem mogła być objęta jedynie pozostała część nieruchomości nie nadająca się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele - z zeznań T. K. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości przed 1972 r. hodowano tabakę, znajdowała się na nieruchomości jedynie prowizoryczna suszarnia tabaki - należałoby zatem w sposób obiektywny ustalić, czy pozostałą część nieruchomości można by wykorzystywać na ten cel - a wówczas dowłaszczenie nie byłoby możliwe. Niewątpliwe zatem ustalenie w tym zakresie przez biegłego z zakresu rolnictwa pozwoliłoby na ocenę możliwości dalszego wykorzystania pozostałej części nieruchomości na dotychczasowe cele i tym samym ocenę możliwości skorzystania z możliwości dowłaszczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ustalił, że na podstawie zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego można stwierdzić, iż organ I instancji nie zrealizował zaleceń zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...]. W decyzji tej Wojewoda wskazał na konieczność zbadania, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do tzw. dowłaszczenia części nieruchomości wykupionej na rzecz Skarbu Państwa. Wskazano również na konieczność ustalenia, jaka część wykupionej nieruchomości była niezbędna dla realizacji celu stanowiącego podstawę wykupu. Organ II instancji podkreślił ponadto, że należy uzupełnić materiał dowodowy m.in. o dokumenty dotyczące decyzji lokalizacyjnej i planu realizacyjnego. Wojewoda zalecił również przesłuchanie świadków. Z decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że tylko zalecenie o konieczności przesłuchania świadków zostało zrealizowane. Nadal bowiem nie ustalono, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do tzw. dowłaszczenia części nieruchomości, nie ustalono, jaka część wykupionej nieruchomości była niezbędna dla realizacji inwestycji, nie odnaleziono istotnych w sprawie dokumentów. Powyższe organ I instancji powinien bezwzględnie wyjaśnić, a najistotniejsze w sprawie dokumenty zgromadzić. Dalej organ wywodził, że skoro w akcie notarialnym powołano się na ustawę z dnia 12 marca 1958 r. oraz decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, to nie można stwierdzić, że była to sprzedaż dobrowolna na mocy typowej umowy kupna sprzedaży. Wydaje się, że część wykupionej nieruchomości objęta planem realizacyjnym, niezbędna na ówczesny cel użyteczności publicznej, była wykupiona z zagrożeniem wywłaszczenia, co należy zrównać z wywłaszczeniem. Ażeby jednak w niniejszej sprawie ustalić, jaka część nieruchomości była niezbędna dla realizacji konkretnego celu publicznego, a więc jaką część nieruchomości sprzedano pod groźbą wywłaszczenia, a jaką w ramach ewentualnego dowłaszczenia, niezbędny jest plan realizacyjny stanowiący załącznik do w/w decyzji. Sama treść decyzji z dnia [...] lutego 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny wskazuje jedynie ogólnikowo, że na części nieruchomości wykupionej umową sprzedaży z dnia [...] maja 1972 r. przewiduje się budowę drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków [...]. Decyzja ta nie konkretyzuje, jaką powierzchnię miała zajmować droga, nie precyzuje również, w której części wykupionej nieruchomości droga miała być urządzona. Wobec powyższego, ażeby organ mógł stwierdzić, że cel wykupu został zrealizowany, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy droga przebiega przez działki objęte wnioskiem o zwrot, jeżeli tak, to jaką część tych działek zajmuje. Za uzasadnione uznał Wojewoda twierdzenie odwołujących się, że analiza umowy sprzedaży i ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości prowadzi do wniosku, iż umowa ta była sporządzona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Również wątpliwości zawarte w odwołaniu w kwestii zrealizowania inwestycji, dla której nastąpiło pozyskanie nieruchomości, nie zostały wyjaśnione, a stanowisko organu w tym względzie jest co najmniej przedwczesne. Najpierw należałoby ustalić, czy drogę planowano na tej części wykupionej nieruchomości na której powstała, a jeżeli powstała na działkach objętych wnioskiem o zwrot, to jaką część tych działek zajmuje wybudowana droga. Grunty nie objęte w/w decyzją z dnia [...] lutego 1972 r. jako dowłaszczone takiemu zwrotowi nie podlegają. Wobec powyższego ze względu na konieczność dodatkowych ustaleń i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina Miasta T. wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że Starosta wielokrotnie występował do miejskich i państwowych oddziałów archiwalnych, następców prawnych Zakładów [...], do archiwów biur projektowych i branżowych jednostek archiwalnych w W. i Ł. Starosta korzystał też z takich dowodów jak: wyjaśnienia stron i zeznania świadków, którzy uczestniczyli w tamtym okresie w procesach inwestycyjnych na terenie miasta T. Zgodnie z zaleceniami Wojewody przesłuchano T. K. W związku z powyższym zdaniem skarżącego decyzja Starosty [...] jest prawidłowa i oparta na właściwych przesłankach. Jak słusznie organ podniósł, nie każda umowa cywilnoprawna przenosząca własność nieruchomości rodzi skutki prawne w postaci prawa żądania zwrotu nieruchomości. Tylko bowiem zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. wywołuje takie skutki jak wywłaszczenie. W niniejszej sprawie w akcie notarialnym nabycia posesji przepis ten nie został powołany, co wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter zbycia nieruchomości. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotowe postępowanie toczy się już ponad 8 lat, a obecna decyzja Starosty jest piątą wydaną w tej sprawie. W ocenie Gminy organ ją prowadzący wystąpił już do wszystkich możliwych podmiotów i jednostek celem poszukiwania materiału dowodowego. Wystąpienia te były nawet kilkakrotnie ponawiane, a mimo to nie przyniosły oczekiwanych przez Wojewodę rezultatów. W związku z tym należy zgodzić się ze Starostą, że na obecnym etapie wyczerpał już możliwości dalszego poszukiwania dowodów w sprawie. W konsekwencji więc jako organ rozstrzygający miał obowiązek orzec na podstawie zebranego materiału dowodowego. Z tej perspektywy zastrzeżenia Wojewody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są dość ogólnikowe. Przede wszystkim brakuje konkretnego wskazania, gdzie Starosta w sprawie nie wystąpił, choć powinien oraz jakie ewentualne, dodatkowe działania winien podjąć, by należycie ją rozpoznać. Na obecnym etapie postępowania, gdy praktycznie wyczerpany został katalog podmiotów, do których można byłoby jeszcze wystąpić, takie wskazówki ze strony organu II instancji wydają się wręcz nieodzowne. Zatem kolejne odesłanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania jest niecelowe i przyczyni się jedynie do przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto dodał, że pomimo znacznej objętości zebrany materiał dowodowy nadal budzi uzasadnione wątpliwości. Nadal bowiem właściwy organ rozstrzygający sprawę nie przedstawił wiarygodnych, nie budzących żadnych wątpliwości dowodów na poparcie swojego rozstrzygnięcia, sprowadzającego się w istocie do uznania, że nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w rozpoznawanej sprawie miało charakter dobrowolny. Organ wskazał, że może wystąpić taka sytuacja, iż w akcie notarialnym nie przytoczono art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., a w rzeczywistości zbycie miało charakter przymusowy. Często na taki charakter zbycia wskazuje inny materiał dowodowy aniżeli akt notarialny, może to być np. korespondencja prowadzona pomiędzy organem wywłaszczającym albo podmiotem występującym o wywłaszczenie a właścicielem nieruchomości. Wojewoda stwierdził ponadto, że często pisemne wystąpienie do konkretnego podmiotu nie jest wystarczające, z praktyki wiadomo, iż w niektórych przypadkach konieczne jest osobiste stawiennictwo w siedzibie podmiotu i np. przeszukanie zbiorów archiwalnych tego podmiotu, o ile to oczywiście możliwe. W kwestii poszukiwania materiału dowodowego skarżący zarzucił, że Wojewoda nie wskazał, gdzie Starosta winien wystąpić w celu odszukania brakujących dowodów. Odpowiadając na ten zarzut, Wojewoda podkreślił, że takiego wskazania dokonał już w poprzedniej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Należy jednak dodać, że w powołanym rozstrzygnięciu organ wymienił tylko przykładowo podmioty, do których należy się zwrócić, nie jest to katalog zamknięty, więc własna inicjatywa organu orzekającego wydaje się niezbędna. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że zastrzeżenia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są dość ogólnikowe, Wojewoda wyjaśnił, że wskazania kierowane do organu I instancji przez organ odwoławczy winny być ogólnikowe, w przeciwnym razie ingerowałyby w kompetencje właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. Organ II instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie uchylił ją, albowiem naruszała ona przepisy postępowania, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany. Przepis art. 216 wskazanej ustawy mówi z kolei, że jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawnie wskazanych w tymże przepisie aktów prawnych, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie wymienionym w art. 216 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 sprzedaż nieruchomości może nastąpić przed jej wywłaszczeniem w drodze umowy, przy czym przyjmuje się, że umowa taka ma taki sam skutek jak wywłaszczenie z uwagi na de facto brak dobrowolności po stronie sprzedającego. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 3 wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Taka forma sprzedaży nie jest już uważana za wywłaszczenie z uwagi na to, że następuje ona na wniosek sprzedającego, co świadczy o dobrowolności jej zawarcia. Zaznaczyć należy, że zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 w/w ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało więc swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, Lex nr 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były "zbędne" dla Skarbu Państwa. W dalszej kolejności po dokonaniu ustalenia, w jakim trybie przewidzianym w tej ustawie doszło do sprzedaży nieruchomości, zastosowanie będą miały w/w przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania należy stwierdzić, że organ ten nie dokonał wszelkich niezbędnych i możliwych do podjęcia czynności w celu zebrania wszystkich dowodów w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta zwrócił się do Prezydenta Miasta T. m.in. o umożliwienie pracownikom starostwa osobistego przejrzenia Miejskich Zasobów Archiwalnych. W odpowiedzi na powyższe Urząd Miasta pismem z dnia [...] lutego 2011 r. udzielił jedynie informacji, że wskazana w piśmie Starosty dokumentacja nie figuruje w ewidencji archiwum. Starosta nie podjął jednak żadnych dalszych kroków mających na celu osobiste przejrzenie archiwum przez jego pracowników pomimo swego wcześniejszego wniosku w tym zakresie. Należy w tym miejscu podkreślić, że już w 2006 r. pojawiła się sugestia osobistego przejrzenia archiwum przez pracowników starostwa (vide notatka urzędowa z dnia [...]01.2006 r. i do tej pory nie dokonano takiego przejrzenia. Również w piśmie Archiwum Państwowego w T. z dnia [...] grudnia 2006 r. znajduje się informacja, że akta Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. są dostępne w Pracowni Naukowej tej instytucji. Starosta nie podjął jednak żadnych kroków w celu ich przejrzenia. Podobnie w piśmie [...] Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we W. Oddział w T. z dnia [...] czerwca 2008 r. znajduje się propozycja osobistego przejrzenia akt, z której organ także nie skorzystał. Wynika z tego, że organ I instancji ma jeszcze możliwości odnalezienia nowych dowodów istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, tym bardziej że wiadomym jest, iż brakuje konkretnych dokumentów, np. planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] lutego 1972 r., co niewątpliwie ułatwia poszukiwania. Organ I instancji dokonał również nieprawidłowej oceny treści aktu notarialnego z dnia [...] maja 1972 r. zawierającego umowę sprzedaży. Organ pomimo konkretnych zapisów tej umowy świadczących o tym, że została ona zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., dokonał błędnych ustaleń dotyczących tego, że w oparciu o jej treść nie można wykluczyć, iż do jej zawarcia doszło na podstawie art. 5 cyt. ustawy, tj. tzw. dowłaszczenia. Niewątpliwie treść w/w umowy odnosi się do uregulowań związanych z nabyciem nieruchomości w trybie art. 6 cyt. ustawy. I tak w § 4 umowy mowa jest o płatności ustalonej w niej części ceny w terminie trzech miesięcy, a pozostała część ceny miała być płatna w ratach kwartalnych w ciągu dwóch lat, co przewidywał art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w treści obowiązującej w dacie zawierania umowy. Zgodnie z nim "Cena kupna płatna jest za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze do wysokości 50.000 zł w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od daty zawarcia umowy; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu dalszych dwóch lat. Nadwyżka nie przekraczająca kwoty 50.000 zł płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu jednego roku." Słuszny jest również prezentowany przez uczestników postępowania (spadkobierców po W. T.) argument dotyczący tego, że w § 2 umowy wskazano cel, na który kupowana jest nieruchomość, tj. na zabudowę [...], podczas gdy w przypadku sprzedaży dokonanej na podstawie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy nie ma żadnego racjonalnego powodu dla wskazywania takiego celu, ewentualnie jako cel wskazano by brak możliwości racjonalnego użytkowania nieruchomości (co wynika też z cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 29 października 1998 r.). Organ I instancji w żaden sposób nie poddał analizie w/w zapisów i pomijając zupełnie ich istnienie ustalił, że doszło do sprzedaży nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Wielce prawdopodobna jest możliwość, że doszło do równoczesnego zastosowania przy sprzedaży nieruchomości art. 6 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. i w związku z tym organ winien podjąć stosowne kroki celem ustalenia, jaka część gruntu w jakim trybie była sprzedawana. Co prawda dokładna rekonstrukcja tej kwestii może być utrudniona, to jednak biorąc pod uwagę zakres wykonanej inwestycji (drogi) możliwe jest w przybliżeniu odtworzenie tego, która część nieruchomości była niewątpliwie zakupiona na cele związane z tą inwestycją, a która ewentualnie w drodze dowłaszczenia. Na kwestie te zwracał uwagę Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. uchylającej wcześniejszą decyzję organu I instancji. Organ ten w żaden sposób nie odniósł się do tego stanowiska Wojewody. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.