IV SA/Po 123/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Redakcji Tygodnika "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Redakcji Tygodnika "A" kwotę 200 złotych ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] listopada 2011 r. B. N. będący dziennikarzem "Gazety J." (dalej wnioskodawca) zwrócił się do Burmistrza J. o udostępnienie do wglądu oryginałów lub przekazanie kopii bilingów z rozmów telefonicznych prowadzonych ze służbowych telefonów komórkowych w dniach od [...] do [...] czerwca 2011 r. przez następujące osoby: A. P. (Burmistrza J.), M. G. (Sekretarza Gminy J.), M. Ż. (Skarbnika Gminy J.), R. D. (dyrektora Wydziału Rozwoju Gminy), P. B. (kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta), M. L. (urzędnika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta), H. K. (urzędnika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta), R. C. (kierownika Referatu Podatków i Opłat Lokalnych), A. R. (wiceprezesa J. Funduszu Poręczeń Kredytowych Spółka z o.o., dalej JFPK). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.), Burmistrz J. (dalej organ I instancji) działając na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm., dalej udo) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił udostępnienia tygodnikowi Gazecie J. bilingów rozmów telefonicznych pracowników Urzędu Miejskiego w J. prowadzonych ze służbowych aparatów telefonicznych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw, aby uznać, że bilingi rozmów telefonicznych stanowią informację publiczną i podlegają reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., nr112, poz. 1198 ze zm., dalej udip), która nie może być środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Organ I instancji nie jest w posiadaniu bilingów rozmów telefonicznych, a żaden z przepisów nie nakłada na niego obowiązku występowania o takie bilingi. Aby więc uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy, organ I instancji musiałby wystąpić do operatora telefonii komórkowej z wnioskiem o sporządzenie bilingów celem późniejszego ich udostępnienia wnioskodawcy. W rezultacie, byłby on zmuszony podejmować dodatkowe czynności, co wiązałoby się z wytworzeniem żądanej informacji, dotychczas niesporządzonej. Z powyższego wynika więc, że pytanie wnioskodawcy zawarte w podaniu z dnia [...] listopada 2011 r. przekracza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej, wobec czego nie można zastosować w tym wypadku przepisów udip. Zdaniem organu I instancji, nawet gdyby uznać, że bilingi stanowią informację publiczną, a procedura ich udostępnienia regulowana jest przez udip, to przeszkodą w ich przekazaniu wnioskodawcy stanowiłby art. 5 ust. 1 i 2 udip. Ewentualne przekazanie bilingów rozmów telefonicznych wiązałoby się z udostępnieniem numerów telefonów osób fizycznych, z którymi prowadzone były zarówno rozmowy wychodzące, jak i przychodzące. Niewątpliwie, numer telefonu stanowi informację dzięki której możliwe jest ustalenie tożsamości osoby. Dlatego pierwszeństwo w rozpatrywanym przypadku powinny znaleźć zastosowanie przepisy udo a nie udip. Organ I instancji zwrócił nadto uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji w postaci bilingów telefonicznych A. R., wiceprezesa JFPK, został zgłoszony do niewłaściwego podmiotu. A. R. nie jest bowiem pracownikiem Urzędu Miejskiego w J. ani nie jest związana stosunkiem podległości służbowej z tym urzędem. Odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. złożył wnioskodawca oraz P. P. będący Redaktorem Naczelnym Tygodnika "Gazeta J." (dalej odwołujący). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3, 5 i 6 udip przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że swoim zakresem nie obejmują informacji żądanych przez odwołujących, a tym samym, że informacje te nie mogą być udostępniane odwołującym w trybie udip. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu odwołujący powołując się na orzecznictwo sądowe zauważyli, że informacją publiczną jest wiadomość, że określona osoba sprawująca funkcję publiczną posiada służbowy telefon komórkowy o określonym numerze, a także koszt eksploatacji telefonu komórkowego przez osobę piastującą funkcję publiczną. Sam fakt braku dysponowania informacją nie może być przesłanką odmowy udzielenia informacji, jeżeli organ jest zobowiązany do jej posiadania. Burmistrz zgodnie z art. 60 ustawy o samorządzie gminnym z dnia z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy, dlatego powinien być w posiadaniu informacji o prawidłowym wykorzystaniu środków finansowych wydanych na koszty związane z korzystaniem z telefonów służbowych. Bilingi rozmów są dokumentami, które dają podstawy do posiadania tej informacji, w związku z tym organ I instancji powinien nimi dysponować. Odwołujący podkreślili również, że sam numer telefonu nie jest informacją umożliwiającą zidentyfikowanie danej osoby prywatnej, jeżeli ta osoba sama nie zgodziła się na udostępnianie takiej informacji. Jedyną możliwością ustalenia osoby, do której należy dany numer jest udostępnianie przez tą właśnie osobę swoich danych osobowych. Jeżeli ktoś samodzielnie udostępnia własne dane osobowe, to świadomie pozbawia się ich ochrony i powinien liczyć się z możliwością ich wykorzystania. Odwołujący zauważyli nadto, że gmina J. posiada 100% udziałów w JFPK, w związku z tym posiada uprawnienia przysługujące właścicielom do przeglądania dokumentów spółki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu SKO zauważyło, że z uwagi na finansowe zaangażowanie gminy J. w JFPK odwołujący mieli legitymację do wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności powyższego podmiotu. Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji zgodnie z którym informacja, o której ujawnienie wnoszą odwołujący objęta została ochroną wynikającą z art. 1 ust. 1 udip. Organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował, że złożone w niniejszej sprawie podanie dotyczy informacji, których ujawnienie stoi w kolizji w odniesieniu do przepisów regulujących ochronę danych osobowych. W ocenie Kolegium odwołujący, powołując się na przesłankę uzyskania informacji w zakresie prawidłowego wykorzystywania środków finansowych (publicznych), a wydatkowanych na koszty związane z korzystaniem z telefonów służbowych, a nadto z powołaniem się na przesłankę odpowiedzialności organu I instancji za prawidłową gospodarkę finansową gminy, mieli możliwość wystąpienia o udzielenie informacji w zakresie numerów służbowych oraz kosztów eksploatacji telefonów komórkowych (wysokości rachunków). W odniesieniu do bilingów z rozmów telefonicznych, Kolegium zaznaczyło, że powyższe dane w żadnym aspekcie nie obrazują kwestii prawidłowości wydatkowania środków publicznych, a przedstawienie powyższych informacji stoi w kolizji z art. 6 udo. Zdaniem Kolegium, numer komórkowy osoby prywatnej stanowi również sferę objętą ochroną przewidzianą udo. Pobocznie zaznaczenia wymaga fakt, że dane dotyczące ww. kwestii podlegają, również ochronie wynikającej z art. 159 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej pt). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] stycznia 2012 r. Redakcja Tygodnika "Gazeta J." (dalej skarżąca) zarzuciła decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. naruszenie przepisów wskazanych w uzasadnieniu skargi, w tym art. 6 ust. 1, 2 i 3 udo przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że numer telefonu stanowi "daną osobową" i podlega ochronie na podstawie tych przepisów, a tym samym, że informacje te nie mogą być udostępnione skarżącym w trybie udip. W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że bilingi rozmów zawierają jedynie informację co do numeru telefonu na jaki dzwonił abonent. Nie określają konkretnej osoby jako adresata rozmowy, gdyż abonent mógł dzwonić do instytucji lub domu prywatnego, gdzie mieszka wiele osób. W związku z tym sama informacja o numerze telefonu nie pozwala na zidentyfikowanie osoby prywatnej, do której wykonano telefon. Skarżący nie ma prawnej możliwości wystąpienia do operatora telefonii komórkowej z zapytaniem do kogo należy dany numer telefonu. Numery telefonów umieszczone w bilingach nie są połączone z żadnymi innymi danymi ułatwiającymi poznanie tożsamości osób, a więc z uwagi na powyżej wskazane okoliczności należy uznać, że poznanie tożsamości osób wymaga nadmiernego wysiłku związanego z szeregiem działań, które należy podjąć. W związku z powyższym przesłanka powoływania się na ochronę danych osobowych rozmówców jako powód braku udostępnienia bilingów z telefonów służbowych jest niezasadna. Kolegium błędnie także stwierdziło, że numer telefonu podlega ochronie wynikającej z art. 159 pt, który stanowi o zakresie tajemnicy telekomunikacyjnej. W zakresie dyspozycji tego artykułu nie znajduje się numer telefonu. Kolegium nieprawidłowo ustaliło, że skarżąca powoływała się na potrzebę uzyskania żądanych informacji w celu zbadania prawidłowego wykorzystania środków publicznych. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wykazała, że organ I instancji powinien posiadać żądane informacje ze względu na ustawowy jego obowiązek sprawowania kontroli nad wykorzystaniem środków publicznych. Natomiast cel dla którego skarżący potrzebuje żądanych danych nie został przez skarżącą wskazany i zgodnie z art. 2 ust. 2 udip skarżąca nie ma takiego obowiązku (k. 4-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej (k. 10-14 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów, aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii bilingów z rozmów telefonicznych prowadzonych ze służbowych telefonów komórkowych przez podmioty wskazane w podaniu z dnia [...] listopada 2011 r. Powyższe podanie o udzielenie informacji publicznej skierowane zostało do organu I instancji, to jest Burmistrza Miasta J. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. Organ wykonawczy samorządu gminnego zaliczany jest do władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ab initio udip (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., str. 44-46). Zgodnie z art. 30 ust. 1 usg, burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy m. in. zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 usg gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie do art. 31, burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Burmistrz reprezentuje zatem osobę prawną samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Z tego względu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie tych praw może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów wykonujących władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki mają także dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, aby dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W tym znaczeniu dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów dotyczących organu. Informacją publiczną są zarówno dokumenty bezpośrednio przez organy wytworzone, jak i te, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą od nich wprost (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2008 r., I OSK 951/08, lex nr 570419, wyrok WSA w Poznaniu z 03.11.2010 r., II SAB/Po 49/10, baza orzeczeń NSA). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o dochodach i stratach spółek handlowych, w których jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2000 r., nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej ksh) oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Stosownie do art. 4 §1 pkt 4 lit. a ksh, spółką dominującą jest spółka handlowa w przypadku, gdy dysponuje bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innej spółki kapitałowej (spółki zależnej), także na podstawie porozumień z innymi osobami. Przyjmując za ustaleniem Kolegium oraz skarżącej, że gmina J. posiada 100% udziałów w JFPK, na organie I instancji spoczywał obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczącej majątku publicznego wyżej wskazanej spółki handlowej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań pozostawało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy bilingi pochodzące z telefonów służbowych osób wymienionych w podaniu z dnia [...] listopada 2011 r. stanowiły w ogóle informację publiczną i czy wobec tego, przesądziwszy że organ I instancji jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, skarżąca powinna była uzyskać informację o udzielenie której wniosła. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, bilingi pochodzące z telefonów służbowych Burmistrza, pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta oraz wiceprezesa spółki prawa handlowego w której Gmina J. ma pozycję dominującą w rozumieniu ksh, nie wyczerpują definicji informacji publicznej o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 udip. Nie każdy rodzaj informacji w posiadaniu której jest władza publiczna automatycznie stanowi informację publiczną. Treść bilingów telefonicznych nie stanowi informacji o sprawach publicznych. W szczególności, bilingi telefoniczne nie zawierają się w obrębie którejkolwiek z kategorii informacji publicznych o których stanowi art. 6 ust. 1 udip. Nie traktują one o dochodach i stratach spółki prawa handlowego, w której Gmina J. ma pozycję dominującą w rozumieniu ksh. Nie są one wytwarzane oraz automatycznie odnoszone do władz publicznych, nie zawierając treści wystąpień i ocen przez nie dokonywanych. Na gruncie udip organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Celowi temu nie służą same w sobie bilingi telefoniczne. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że informacją publiczną jest natomiast wykaz kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych (wyrok WSA w Olsztynie z 01.09.2009 r., II SAB/Ol 29/09, baza orzeczeń NSA). Treść samych bilingów informacji takiej nie stanowi, ponieważ nie zawiera ona informacji o sprawach publicznych. Przesądziwszy o braku występowania w niniejszej sprawie podlegającej ujawnieniu informacji publicznej, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 3 udo należało uznać za niezasadne, jako że nie znajdowały one w sprawie zastosowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zakres rozumienia pojęcia informacji publicznej w rozumieniu udip ulega stopniowemu poszerzeniu. Nie powinien on jednak obejmować swoim zakresem wszelkich informacji związanych z działaniem władzy publicznej, tylko informacji o sprawach publicznych. Trudności interpretacyjne związane z zakwalifikowaniem zgłaszanych żądań jako informacji publicznej potęgowane są niedookreślonym brzmieniem przepisów udip (zob. na ten temat M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., str. 25-26). Tym niemniej organ I instancji prawidłowo uznając, że zgłoszone w podaniu z dnia 2 listopada 2011 r. żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 16 ust. 1 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (wyrok NSA z 10.01.2007 r., I OSK 50/06, lex nr 291197, wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10, baza orzeczeń NSA, postanowienie NSA z 19.01.2011 r., I OSK 8/11, baza orzeczeń NSA). Innymi słowy, jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) uchylił decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 16 listopada 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien mieć na względzie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast przesądziwszy o braku informacji publicznej, która podlegałaby udostępnieniu w sprawie, organ powinien poinformować o tym skarżącą pisemnie, w drodze czynności materialno-technicznej. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.