II SA/Wr 859/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D.L., K.P., R.L., I.S., J.S., W.I., R.T., R.N., S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 440 złotych /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., Nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 7/7 (AM-14) obręb J., stanowiącej własność J.J., na działki o numerach ewidencyjnych 7/8, 7/9, 7/10, 7/11, 7/12, 7/13, 7/14, 7/15, 7/16, 7/17, 7/18, i 7/19 (AM-14) obręb J. oraz zastrzegającej konieczność ustanowienia służebności drogowych dla działek nr 7/11, 7/14, 7/17 i 7/18 z brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej na działce 7/13 stanowiącej drogę wewnętrzną w chwili dokonywania podziału nieruchomości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w decyzji z dnia [...] r. SKO wskazało, że wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania strona oparła na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem z decyzji Kolegium z dnia [...] r., Nr [...] dowiedziała się, że jest stroną postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. jako następca prawny J.J.. Jednakże z uwagi na fakt, że o powyższej przesłance strona dowiedziała się w dniu 9 lipca 2010 r., a wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 10 sierpnia 2010 r., nastąpiło uchybienie ustawowego terminu określonego w art. 148 k.p.a.. Kolegium uznało, że uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył D.L., który wskazał, że w sprawie działa jako pełnomocnik w imieniu kilku osób a także jako strona i organ powinien wziąć po uwagę dzień otrzymania decyzji Kolegium z dnia [...] r., Nr [...] przez wszystkie występujące w sprawie strony i w tym kontekście ocenić czy faktycznie doszło do uchybienia terminowi. Rozpoznając powyższy wniosek, Kolegium stwierdziło, że wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2010 r. D.L. działając w imieniu własnym oraz W.I., K.P., R.L., I.S., J.S., R.T., S.A., R.N., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Kłodzku, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 7/7 (AM-14) obręb J., zakończonego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta K.. We wniosku podniesiono, że z decyzji Kolegium z dnia [...] r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...] o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 7/7 jednoznacznie wynika, że jako nabywcy działek budowlanych stali się następcami prawnymi J.J., a zatem mają status strony w postępowaniu i mieli prawo uczestniczyć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr 7/7. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wyżej opisana decyzja Kolegium z dnia [...] r. została doręczona D.L. w dniu 9 lipca 2010 r.. Kolegium podkreśliło, ze zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast art. 148 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec powyższego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie upłynął w dniu 9 sierpnia 2010 r.. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania, jak wynika ze stempla pocztowego na kopercie, nadany został w placówce pocztowej w dniu 10 sierpnia 2010 r., zatem po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.. Uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że co prawda wnioskodawca wyżej opisany wniosek złożył w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik W.I., K.P., R.L., I.S., J.S., R.T., S.A., R.N., ale do wniosku nie dołączył pełnomocnictw pozostałych stron postępowania. W dniu 23 maja 2011 r. Kolegium wezwało D.L. o przesłanie stosownych pełnomocnictw. W piśmie z dnia 4 czerwca 2011 r. D.L. poinformował Kolegium, że pełnomocnictwo zostanie przesłane w późniejszym terminie. Uchybienia tego do dnia posiedzenia Kolegium wnioskodawca nie usunął. Wobec tego organ uznał, że wnioskodawca działa jedynie we własnym imieniu i jak wykazano wyżej uchybił terminowi określonemu w art.148 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli D.L., K.P., R.L., I.S., W.I., J.S., R.T., S.A. i R.N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 4, art. 64 § 2 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które w rezultacie doprowadziło do tego, że strony (poza wnioskodawcą) zostały pozbawione możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Wnioskodawca składając wniosek o wznowienie postępowania powołał się na istniejące umocowanie pozostałych stron postępowania, ale do wniosku o wznowienie pełnomocnictwa nie dołączył go. Kolegium nie wezwało wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniesionego wniosku o wznowienie postępowania w terminie 7 dni z pouczeniem, że w razie nieusunięcia tych braków podanie pozostawione zostanie bez rozpoznania. W dniu [...] r. Kolegium wydało decyzję o odmowie wszczęcia postępowania i przesłało ją wnioskodawcy i innym osobom wymienionych na ostatniej stronie decyzji. Tymczasem Kolegium dopiero pismem z dnia 23 maja 2011 r. wezwało wnioskodawcę do przedstawienia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących, czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...] r.. W wyroku z dnia 14 stycznia 1993 r. (sygn. akt II SA 1308/92, publ. PiŻ 1994 nr 14 s. 15) NSA uznał, że niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie 7 dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2, lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a.. Ponadto – zdaniem skarżących – prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się także naruszenia innych przepisów postępowania, a mianowicie nie zawiadomiło strony o toczącym się postępowaniu w sytuacji kiedy osoba wnosząca podanie o wznowienie postępowania działała w imieniu własnym oraz innych stron, jednocześnie nie przedstawiła pełnomocnictwa do działania w ich imieniu, organ był także poinformować strony o toczącym się postępowaniu czego jednak nie uczynił i pozbawił strony aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, czym naruszył art. 9 w związku z art.61 § 4 k.p.a.. Przedstawione wyżej uchybienia organu l instancji godzą w podstawowe prawa strony do rozpoznania, uczestniczenia w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego oraz informowania o toczącym się postępowaniu przez organy administracji publicznej, który nałożone zadanie wykonywać powinien z poszanowaniem wymienionych m.in. w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., tj. działać z poszanowaniem istniejącego porządku prawnego z uwzględnieniem interesu obywatela tak aby w ten sposób pogłębiać zaufanie obywateli do działających organów państwowych. Naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania pozbawiło strony prawa do uczestniczenia w toczącym się postępowaniu i dlatego wnioski zawarte w petitum skargi są w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r. skarżący ponieśli także, że jeżeli wnioskodawca D.L. uchybił terminowi określonemu w art. 148 k.p.a., co skutkowało wobec niego wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, to organ powinien przedstawić kiedy pozostali skarżący otrzymali decyzję z dnia [...] r., Nr [...], która była przesłanką wznowienia dla postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 k.p.a.. Tej analizy brak w decyzji i dlatego nie można stwierdzić, czy pozostałym stronom także upłynął termin do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., Nr [...] została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 k.p.a.. Badając pod kątem zasadności zastosowanie tych przepisów przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego. Otóż z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 7/7 (AM-14) obręb J.. Decyzja ta została doręczona – jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru – skarżącym: W.I., I.S., R.T., J.S., D.L., R.N. w dniu 15 kwietnia 2011 r.. Zatem okoliczność ta wskazywałaby, że 14-dniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /odwołania/ w stosunku do w/w skarżących upływał w dniu 29 kwietnia 2011 r.. Należy przy tym zauważyć, że w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru w/w decyzji Kolegium przez S.A., K.P. i R.L.. Ten brak będzie musiał zostać uzupełniony przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Niewątpliwe jest w sprawie, a potwierdza to lektura akt sprawy, że pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r., nadanym w dniu 2 maja 2011 r., D.L. jako pełnomocnik W.I, I.S., R.N., R.T., S.A., K.P., J.S. i R.L., w związku z otrzymaniem postanowienia z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającym wznowienia postępowania w/s stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...] pozytywnie opiniującego projekt podziału działki nr 7/7, wezwał Kolegium do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Kolegium pismem z dnia 23 maja 2011 r. zwróciło się do D.L. o poinformowanie, czy opisane wyżej pismo z dnia 28 kwietnia 2011 r. jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo D.L. – w piśmie z dnia 22 czerwca 2011r. (data nadania przesyłki) – wyjaśnił, że przedmiotowe pismo z dnia 28 kwietnia 2011 r. jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], jednocześnie oświadczając, iż składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...]r. odmawiającej wznowienia postępowania w/s stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...]r., Nr [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl zaś art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. organ II instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie tylko uprawnia, lecz zobowiązuje tenże organ do podjęcia w postępowaniu wstępnym, będącym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy, czynności mających na celu ustalenie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony w zachowaniem terminu. Zatem, gdy wniesiony zostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ II instancji jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od kwestionowanej przez stronę decyzji został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu, przeprowadzając w tym względzie postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Kontrola terminowości wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ II instancji po otrzymaniu takiego wniosku. Rozpatrzenie zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. bez zbadania czy wniosek ten został wniesiony w terminie do jego wniesienia stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.. Takiego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadziło Kolegium w niniejszej sprawie, czym naruszyło także przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując niniejsza sprawę - Kolegium winno zatem poczynić ustalenia, które z pism należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. czy pismo nadane w dniu 2 maja 2011 r., czy też pismo nadane w dniu 22 czerwca 2011 r., a w dalszej kolejności czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z zachowaniem terminu. Należy przy tym zwrócić uwagę na błędne pouczenie zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...]r., Nr [...], tj. o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni, a co podnosił skarżący w piśmie z dnia 4 czerwca 2011 r.. W ocenie Sądu, podniesienie takiego zarzutu - gdyby Kolegium przyjęło , że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony po terminie – powoduje , że Kolegium winno przeanalizować, czy pismo z dnia 4 czerwca 2011 r. nie jest w istocie wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r., Nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na niewyjaśnienie terminowości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ich ocena na obecnym etapie jest przedwczesna. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu w niniejszym postępowaniu, wykazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.