II SA/Go 118/12

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K.K.-Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K.K.-Z. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 101 k.p.a. w przedmiocie udzielenia K.K. – Z. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] na działce nr ewid. [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek J.K., z uwagi na brak kwestii zagadnienia wstępnego, gdyż udzielenie pozwolenia na rozbudowę nie wiąże się ze sprawą ustanowienia drogi publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2011 r. J.K. posiadający przymiot strony wystąpił do Starosty o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy kwestii dotyczącej ustanowienia drogi koniecznej przebiegającej przez działkę o nr. ewid. [...] i zapewnienia J.K. jako właścicielowi nieruchomości o nr. ewid. [...] dostępu do drogi publicznej. W ocenie wnioskodawcy nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno - budowlany bez uprzedniego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienie, zażalenie do Wojewody złożył J.K. wskazując, że poprzez zawieszenie postępowania chciał uniknąć sytuacji, w której ustanowienie przez Sąd Rejonowy, w toczącym się postępowaniu, drogi koniecznej spowoduje konieczność odstąpienia od planów rozbudowy przez inwestora K.K. – Z., bądź ewentualnie konieczność zmiany tych planów. Zdaniem odwołującego możliwość wydania przez Sąd postanowienia o ustanowieniu drogi koniecznej spowoduje kolizję z ewentualną decyzją administracyjną, która może przewidywać na trasie tejże drogi rozbudowę budynku, dołączając do zażalenia kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...], którym Sąd udzielił zabezpieczenia poprzez zakazanie uczestniczce postępowania K.K. – Z. podejmowania na działce oznaczonej nr [...] czynności o charakterze budowlanym, które mogą utrudniać lub uniemożliwić przejazd do sąsiedniej działki oznaczonej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek K.K.- Z. o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w [...] na działce o nr. ewid. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podniósł, że po wnikliwej analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie, zażalenie J.K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę wyżej wymienionego budynku mieszkalnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii ustanowienia drogi koniecznej na tej działce. Wydanie pozwolenia na rozbudowę i jego realizacja doprowadziłaby do sytuacji, w której nie byłby możliwy przejazd do nieruchomości stanowiącej własność H. i J.K.. Mając na uwadze, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, zawieszenie postępowania w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje uzasadnienie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła K.K. – Z., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę nastąpiło z uchybieniem formalnym, albowiem środek zaskarżenia w postaci zażalenia został wniesiony jedynie przez J.K., zaś tytuł do nieruchomości nr [...] posiada również jego żona – H.K.. Skarżąca wskazała, że swój wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę złożyła wcześniej, niż H. i J.K. złożyli swój pozew do Sądu o ustanowienie drogi koniecznej. Nadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2011 r. nie było ostateczne i zostało zaskarżone do Sądu Okręgowego. Również organ II instancji nie wykazał w swoim uzasadnieniu, jaki materiał dowodowy po wnikliwej analizie wziął pod uwagę i jakie przesłanki miały decydujące znaczenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nie umożliwiono również stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności, gdy w międzyczasie miały miejsce zdarzenia, które miały znaczenie prawne w sprawie. Nadto skarżąca podniosła, że nieruchomość J.K. leży bezpośrednio przy ulicy (przy drodze publicznej), zatem posiada on zarówno dostęp i dojazd do drogi. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że budynki gospodarcze, do których J.K. chce mieć zapewniony dojazd zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ wskazał, że prawo wniesienia zażalenia na postanowienie przysługuje każdej ze stron postępowania, zaś w przypadku wspólnoty majątkowej małżeńskiej nie ma obowiązku złożenia zażalenia przez obu współmałżonków. Ponadto z akt sprawy wynika, że umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem otrzymała ona do wiadomości pismo Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. informujące o złożeniu przez J.K. zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2011 r. Strona złożyła również za pośrednictwem organu I instancji dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2011r. opatrzone zostało klauzulą wykonalności i podlega wykonaniu jako natychmiast wykonalne, a wniesienie skargi do sądu na decyzję lub postanowienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto organ wskazał, że w związku z wykonaniem przez J.K. robót budowlanych bez uzyskania wymaganych przepisami Prawa budowlanego pozwoleń na budowę wszczęte zostało postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego, jednakże rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie ma wpływu na przedmiotową sprawę. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 j.t.) – dalej jako "p.p.s.a.". Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ II Instancji wadliwie ustalił, że występuje w sprawie zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania odwoławczego. Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaszła przesłanka obligująca organ do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie głównej dotyczącej wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na części działki oznaczonej nr. [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W sytuacji gdy inwestor – K.K.-Z. spełniła wszelkie przewidziane w przepisach Prawa budowlanego warunki uzyskania pozwolenia na realizację planowanej inwestycji, zawieszenie postępowania z powodu starań właściciela sąsiedniej działki o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jednej z działek objętych tą inwestycją, byłoby niezgodnym z prawem, niezasadnym ograniczeniem prawa inwestora do zabudowy. Marginalnie zauważyć należy, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. ( sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy uchylił postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...] w części nakazującej K.K. – Z. przywrócenie terenu w obrębie działki nr [...] do stanu umożliwiającego przejazd do sąsiedniej działki nr [...]. Treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Spór pomiędzy skarżącą a właścicielem sąsiadującej działki dotyczy natomiast zasadności zawieszenia przez organy administracji architektoniczno – budowlanej postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie z powództwa uczestnika postępowania J.K. o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jednej z działek, na których ma zostać zrealizowana inwestycja objęta tym pozwoleniem (dz. nr ewid. [...]). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zasadnie przyjął brak konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budziły wątpliwości co do zastosowania określonej normy prawa materialnego, a jednocześnie treść przepisów materialnoprawnych nie budziła rozbieżności interpretacyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby podjęcie merytorycznej decyzji przez organ administracji. Ponadto wskazać należy, iż skoro powództwo o ustanowienie służebności drogi koniecznej jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie, mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na gruncie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1364/08, niepubl., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, niepubl.). W sytuacji gdy inwestor K.K. – Z. spełniła wszelkie przewidziane w przepisach Prawa budowlanego warunki uzyskania pozwolenia na realizację planowanej inwestycji, zawieszenie postępowania z powodu starań właściciela sąsiedniej działki o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jednej z działek objętych tą inwestycją, byłoby niezgodnym z prawem, niezasadnym ograniczeniem prawa inwestora do zabudowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2012, poz. 270 j.t.) Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.ps.a Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.