II SA/Go 168/12

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], w części odmawiającej przyznania A.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Starosta Powiatu, w oparciu o przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o uznaniu A.F. z dniem [...] października 2011 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] października 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) A.F. rozwiązała stosunek pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od powyższej decyzji A.F. wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych podnosząc, że pracowała w okresie od [...].05.2010 r. do [...].10.2011 r., a stosunek pracy ustał na mocy art. 30 § 1 pkt 3 kodeksu pracy, tj. rozwiązanie umowy nastąpiło przez pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia. Zdaniem strony błędnie zostało zinterpretowane świadectwo pracy co do trybu rozwiązania umowy o pracę, albowiem nastąpiło zakwalifikowanie rozwiązania do trybu z art. 30 § 1 pkt 1 (przez pracownika za wypowiedzeniem), natomiast powinno być zgodnie z art. 55 § 3 do trybu z art. 30 § 1 pkt 2 (przez pracodawcę za wypowiedzeniem). Wojewoda w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], , działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy odwołał się do treści przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji podnosząc, iż na podstawie akt ustalono, że A.F. była zatrudniona w firmie P.P.H.U. "K" Sp. z o.o. w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] października 2011 r., który to okres stanowi podstawę do nabycia prawa do zasiłku, jednakże przyczyną nieprzyznania prawa do zasiłku był fakt, iż stosunek pracy został rozwiązany na mocy art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy. Powyższa okoliczność wynika bezpośrednio ze świadectwa pracy, jak i z pisma strony z [...] października 2011 r. potwierdzającego wypowiedzenie umowy o pracę. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie mogą być stosowane w sposób uznaniowy, zatem organ nie mógł się przychylić do argumentów strony podnoszonych w odwołaniu, że podana w świadectwie pracy podstawa rozwiązania umowy o pracę przez pracownika na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 jest tożsama z zawartą w art. 55 § 11 k.p. Organ wskazał, że ustawodawca przewidział wyjątek od reguły, w przypadku gdy pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 k.p., ale musi to być jednoznacznie wskazane w świadectwie pracy. Biorąc powyższe pod uwagę organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, czy w związku z wypowiedzeniem umowy o pracę na podstawie art. 55 § 11 k.p. strona wystąpiła z żądaniem sprostowania świadectwa pracy do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy odnośnie podstawy prawnej rozwiązania stosunku pracy. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. A.F. poinformowała organ, że nie występowała do Sądu z żądaniem sprostowania świadectwa pracy, albowiem według oceny prawnika z PIP tryb rozwiązania umowy o pracę podany był prawidłowo. W ocenie organu nie można domniemywać, jaka była faktycznie podstawa prawna rozwiązania umowy o pracę przez pracownika, gdyż musi to niezaprzeczalnie wynikać ze świadectwa pracy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła A.F., wnosząc o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] października 2011r. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz. U. Nr 60, poz. 282, ze zm.) dokładnie określa, iż w świadectwie pracy powinien być zawarty tryb rozwiązania stosunku pracy określony w art. 30 § 1 Kodeksu pracy. Ponadto błędem jest podawanie przyczyny rozwiązania stosunku pracy. Skarżąca wskazała, że przedstawiła kopię wypowiedzenia umowy o pracę na podstawie art. 55 § 11 k.p., co zdaniem strony stanowi, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607, ze zm.), inny dokument niezbędny do ustalenia uprawnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że w przypadku, gdy pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 k.p, to pomimo tego, że takie rozwiązanie umowy pociąga za sobą skutki, jakie przepisy prawa wiążą z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę za wypowiedzeniem (art. 55 § 3 k.p.), to jednak w świadectwie pracy powinien być zapisany rzeczywisty sposób rozwiązania umowy. Również, w ocenie organu, kserokopia wypowiedzenia umowy o pracę nie może stanowić dokumentu niezbędnego do ustalenia uprawnień, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, albowiem muszą to być dokumenty wystawione przez odpowiednie organy potwierdzające podstawę wymiaru opłacanych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności bądź w okresie świadczenia usługi na podstawie umowy zlecenia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 j.t.) – dalej "p.p.s.a." kontrola sądu ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 p.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych które nie były podnoszone w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, nie odpowiadają przepisom prawa. Podstawę prawną materialną w niniejszej sprawie stanową przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.). Dyspozycja art. 71 ust. 1 cytowanej ustawy o zatrudnieniu stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu i jednocześnie w okresie tym osiągał z tytułu wykonywanej pracy lub określonej działalności zarobkowej wynagrodzenie, bądź dochody w określonej wysokości. Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się przy tym okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Z kolei przepis art. 75 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu określa negatywne przesłanki, których wystąpienie wyłącza przyznanie bezrobotnemu zasiłku, na zasadach określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu, pomimo spełnienia określonych w tym przepisie warunków przyznania prawo do zasiłku. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu wskazuje, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 75 ust.2 pkt 2 ustawy, w przypadku określonym w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, bezrobotnemu spełniającemu warunki określone w art. 71 ustawy, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 75 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy sposoby rozwiązania stosunku pracy wyłączające prawo bezrobotnego do zasiłku, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, to jest rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Dlatego rozwiązanie stosunku pracy na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94, ze zm.) - dalej jako "k.p.", przez oświadczenie pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia, nie może stanowić przesłanki z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie można bowiem uznać, iż rozwiązanie umowy przez oświadczenie pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia, jest tożsame z rozwiązaniem stosunku za wypowiedzeniem pracownika. Tego rodzaju rozumowanie jest zgodne z przepisami kodeksu pracy. Art. 30 §1 k.p. stanowi, że umowa o pracę rozwiązuje się: na mocy porozumienia stron (pkt 1), przez oświadczenie jednej ze stron z zachowaniem okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem (pkt 2), przez oświadczenie jednej ze stron bez zachowania okresu wypowiedzenia (rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia (pkt 3), z upływem czasu, na który była zawarta (pkt 4), z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta (pkt 5). Wskazany przepis art. 30 k.p. dokonuje zatem rozróżnienia pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem, a jej rozwiązaniem bez wypowiedzenia. Inne też są okoliczności, w których pracownik może rozwiązać umowę o pracę przez jednostronne oświadczenie bez zachowania okresu wypowiedzenia ( art. 55 § 1 i 11 k.p. ). Świadectwo pracy nie jest wyłącznym dokumentem pozwalającym na wykazanie uprawnień bezrobotnego ( wyrok WSA w Szczecinie - sygn. akt II SA/Sz 544/11). Nie każde rozwiązanie stosunku pracy daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy (za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się). Przepis ten odsyła m.in. do art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, co nakłada na orzekające organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn z jakich do niego doszło. Natomiast - jak wynika z bardzo krótkiego i lakonicznego uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2011 r. - organ pierwszej instancji wskazał, że oparł się na przedstawionych dokumentach, jakich nie wiadomo. Zatem w ocenie Sądu organ nie przeprowadził, wbrew wskazanej powinności, postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Podobny zarzut należy również postawić organowi odwoławczemu, który pod uwagę wziął tylko treść świadectwa pracy, nie analizując w ogóle pisma strony z dnia [...] października 2011 r. zatytułowanego "wypowiedzenie umowy o pracę na podstawie art. 55 § 11 k.p., tj. ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika". Wobec powyższego nie można się zgodzić z organem odwoławczym, iż faktyczna podstawa prawna rozwiązania umowy o pracę przez pracownika musi niezaprzeczalnie wynikać ze świadectwa pracy. Zauważyć należy, że dwuzdaniowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, bowiem w żadnych stopniu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się wyłącznie do ogólnego wskazania, że rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego A.F. nastąpiło za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Organ nawet nie wskazał jednoznacznie sposobu rozwiązania umowy o pracę. Również jedynie poinformowanie strony, iż w takim przypadku zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania uniemożliwiło stronie poznanie motywów decyzji i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez Sąd. Wydanie kontrolowanych decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Stosownie do tych regulacji prawnych, organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z przedłożonego przez skarżącą świadectwa prący wynika, iż zatrudniona była w okresie od dnia [...] maja 2010 r. do [...] października 2011 r. w PPHU "K" Sp. z o.o. a stosunek pracy został ustał w wyniku rozwiązania umowy przez pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia – art. 30 § 1 pkt 3 k.p. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu taki sposób rozwiązania urnowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy nie stanowi jednej z określonych w tym przepisie okoliczności wyłączających prawo do zasiłku określonego w art. 71 ust.1 ustawy o zatrudnieniu. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie spełniała negatywnej przesłanki określonej w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu, uznać należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu z dnia [...] października 2011 r. w części odmawiającej przyznania A.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] października 2011 r. nie odpowiada przepisom prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2012, poz. 270 j.t.), Sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.ps.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.