I SA/Rz 165/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń SO del. Jarosław Szaro Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi "A" S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" S. A. z siedzibą w W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" S. A. z siedzibą w W. – zwanej dalej: spółką – od decyzji własnej (Samorządowego Kolegium Odwoławczego) z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], określającej spółce zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], określił spółce zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2007 r., w wysokości 281 428 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania spółki od przedmiotowej decyzji, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi spółki w dniu 7 lipca 2011 r. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2011 r., który wpłynął do organu 1 sierpnia 2011 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego) spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], powołując się na art. 247 § 1 pkt 3, w zw. z art. 21 § 3 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; powoływanej dalej jako: Ordynacja podatkowa) oraz art. 6 ust. 9 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2010 r., Nr 95, poz. 613, ze zm., zwanej dalej: ustawą o podatkach i opłatach lokalnych). W dniu 8 sierpnia 2011 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2007 r., podkreślając w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie znajduje zastosowania ogólna zasada, o której mowa w art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu, z zastrzeżeniem art. 165 a, ponieważ zgodnie z art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność jego wszczęcia i prowadzenia. Można więc, zdaniem organu, zasadnie przyjąć, że przed wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przeprowadza się analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienie wniosku spółki, albowiem nie zachodzą tutaj przesłanki o których mowa w art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana z punktu widzenia praworządności. Według organu w sprawie doszło, co prawda, do naruszenia prawa, jednakże nie miało ono charakteru rażącego, albowiem u jego podstaw legło niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. Organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. Odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] wniosła spółka, domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej wymienia wyjątkowe przypadki, w których organ nie rozpoznaje merytorycznie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, z tego też względu przepis ten musi być interpretowany ściśle. Zasadą jest natomiast , że właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ podatkowy rozstrzyga czy decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem odwołującej się, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiło na skutek złożenia pisma zawierającego wniosek o wszczęcie takie postępowania z dnia 28 lipca 2011 r., natomiast skarga na decyzję została wniesiona 8 sierpnia 2011 r., dlatego w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie własne z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzając że w zaskarżonej decyzji nie dokonało w ogóle interpretacji art. 249 § 1 P.p.s.a. oraz nie powołało się na podniesione w odwołaniu kwestie. Ustaliła jedynie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w związku z tym brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego własnej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło jednakże, że samo żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 165 § 3 Ordynacji podatkowej, gdyż wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Sam zaś przepis art. 249 Ordynacji podatkowej wymienia wprost tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże są to powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności". Mając zaś na uwadze fakt, że spółka, składając skargę w dniu 8 sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne, prowadzone pod sygnaturą I SA/Rz 669/11, odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w tej samej sprawie jest uzasadniona. Skargę na wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła spółka, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 56 P.p.s.a. oraz art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez nierozpoznanie merytoryczne wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem spółki wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nastąpiło w następstwie złożenia pisma z dnia 28 lipca 2011 r., zawierającego wniosek w tym przedmiocie. Skarga na wyżej wymienioną decyzję została wniesiona zaś dopiero 8 sierpnia 2011 r., mamy zatem, zdaniem skarżącej, do czynienia z sytuacją unormowaną w art. 56 P.p.s.a., który nakazuje w takiej sytuacji zawieszenie postępowania sądowego. Stanowisko takie znajduje to odzwierciedlenie w treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. I SA/Rz 669/11, którym Sąd zawiesił postepowanie w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2007 r. z uwagi na wszczęte postępowanie przed organem podatkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że wszczęcie postepowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego aktualnie pod sygnaturą ISA/Rz 699/11, nastąpiło przed formalnym wszczęciem postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uprzednio zaskarżonej decyzji, dlatego też odmowa wszczęcia tego drugiego postepowania jest zasadna, zwłaszcza że art. 249 Ordynacji podatkowej wymienia jedynie przykładowe przypadki, w których organ wydaje takie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132. Stosownie do treści art. 130 § 1 pkt 6 pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że: decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Kolegium wydało w składzie: J.W. (Przewodniczący), B. K. (sprawozdawca) i J. G., natomiast decyzję z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] - Kolegium wydało w składzie: J. G. (przewodniczący), B. K. (sprawozdawca) i T. Z. Kwestia wyłączenia członków samorządowego kolegium odwoławczego była przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt I GPS 2/06. Uchwała ta stwierdza, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członków samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 22 lutego 2007r. sygn. II GPS 2/06 odwołując się do przepisu art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związana z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpoznaje inny organ i oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozstrzygnięcie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 kpa". Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpoznaniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R.Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r. II GPS 2/06 GSP-Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej, nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Idea zawarta we wskazanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zmierza do stworzenia i zapewnienia stronie maksymalnych gwarancji w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy. Winna stanowić wskazówkę interpretacyjną w odniesieniu do przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa. W ocenie Sądu pomimo, że poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny dotyczą wzajemnych relacji art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa, to należy jej także odnosić do sytuacji rozpoznawania przez członka SKO, który brał udział w wydawaniu decyzji administracyjnej kwestii ważności takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, o jakim mowa w art. 247 i n. Ordynacji podatkowej. Postępowaniu wywołanemu wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania, tym także respektowania zasady ustalonej w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Dlatego też Sąd uznał, że istnieją podstawy wyłączenia członków organu kolegialnego (SKO) od orzekania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli członkowie ci orzekali w trybie "zwykłym" w tej sprawie. Uprawniony jest więc wniosek konieczny, że Członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego: J. G. i B.K. byli (i są) wyłączeni od udziału w postępowaniu dotyczącym wniosku spółki o stwierdzenie niemożności decyzji tego Kolegium z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] (art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej). Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II instancji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach przepis art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się kwoty: 200 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi (§ 2 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.); 240zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika Spółki - radcy prawnego (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.