V SA/Wa 216/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. T. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... października 2011 r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę. Dotychczasowy przebieg postępowania wyglądał następująco: Zawiadomienie o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Katowicach skierowała – do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, Dyrektor Wydziału Kontroli Urzędu Marszałkowskiego, pismem z ... grudnia 2010 r. W związku z ww. zawiadomieniem, Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych wszczął postępowanie wyjaśniające wobec skarżącego postanowieniem z ... lutego 2011 r. Pismem z ... marca 2011 r. ww. skierował do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach (zwana dalej RKO), na podstawie art. 78 ust.1 pkt 7 i ust.2 w zw. z art. 28 ust.1 ustawy , umorzyła postępowanie w sprawie skarżącego. Od tego orzeczenia w dniu 18 lipca 2011 r. wpłynęło odwołanie w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez orzeczenie o uniewinnieniu obwinionego. Orzeczeniem z ... października 2011 r., GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji. Pismem z 28 grudnia 2011 r. pełnomocnik Z. T. skierowała skargę na orzeczenie GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o : 1. uchylenie orzeczenia w całości, względnie stwierdzenie jego nieważności oraz poprzedzającego orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. w postępowaniu przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych: a) art. 96 ust.1 i art. 97 ustawy, przez nie podjęcie na podstawie zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych jakichkolwiek czynności w celu ustalenia podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, b) art.100 ust.1 w zw. z art. 78 ust.1 ustawy przez bezpodstawne wszczęcie postępowania wyjaśniającego przy całkowitym braku dowodów, by czyn będący przedmiotem doniesienia popełnił obwiniony Z. T., c) art. 104 ust.1 i 2 ustawy przez rażące nieuzasadnione naruszenie terminu przewidzianego w ust. 1 oraz nie uzyskanie zgody na jego przedłużenie od Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych d) art. 102 ust. 2 ustawy przez uniemożliwienie obwinionemu złożenia wyjaśnień w sprawie i przedstawienie dowodów; 2. w postępowaniu przed Regionalną Komisją Orzekającą: a) art.112 ust. 1 i 2 ustawy, przez zaniechanie wstępnej kontroli wniosku o ukaranie pomimo jego oczywistych braków (art.110 ust.1 pkt 4-6 ustawy) uzasadniających zwrot tego wniosku Rzecznikowi, b) art. 89 ust. 1 ustawy, przez brak po zamknięciu postępowania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji (naruszenie) art.19 ust.1 ustawy przez przyjęcie, że obwiniony popełnił zarzucony mu czyn określony w art. 14 pkt 5 ustawy, 3. w postępowaniu przed Główną Komisją Orzekającą: a) błędną interpretacją przepisów art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, b) błędną interpretacją art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, c) błędną ocenę materiału dowodowego sprawy a poprzez to naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wydane w sprawie orzeczenia są nietrafne i wymagają uchylenia, względnie stwierdzenia ich nieważności, przez wzgląd na liczne, rażące naruszenia prawa, którymi dotknięte było postępowanie w tej sprawie na wszystkich jego etapach. Odwołała się do wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Regionalną Komisją Orzekającą w formie pisemnego załącznika do protokołu oraz skargi z 6 kwietnia 2011 r. do Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, który według pełnomocnika podniesione zarzuty w całości podzielił pismem z 24 maja 2011 r. W przywołanych przepisach: - wskazano na nieprawidłowości na etapie czynności sprawdzających i postępowania wyjaśniającego, prowadzonych przez rzecznika, - przyznano, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale odpowiedzialność za to ponosi inna osoba, - wskazano, że odpowiedzialność obwinionego mogłaby ewentualnie dotyczyć zaniedbania albo niedopełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 16 ust. 2 ustawy), ale takiego zarzutu wniosek o ukaranie nie zawierał, ponadto skarżący dochował wszelkiej staranności, jakiej można od niego oczekiwać przez wydzielenie w strukturze Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach jednostki organizacyjnej i osób odpowiedzialnych za gospodarkę finansową oraz nadzór nad jej funkcjonowaniem (§ 7 w zw. z § 11 regulaminu), - podniesiono, że powyższe okoliczności stanowiły odpowiednio (w zależności od etapu postępowania) podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, umorzenia postępowania, a po złożeniu wniosku o ukaranie – uniewinnienia. W uzasadnieniu skargi powtórzono, że gdyby przy czynnościach sprawdzających Rzecznika przestrzegał zasad, procedur i uprawnień Z. T. to uwzględniłyby przedstawione przez niego dowody i odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego, ale skoro je wszczął to powinien je umorzyć, ewentualnie wszcząć przeciwko innej, właściwej osobie, zgodnie z art. 99 pkt 1 ustawy. Osobą, przeciwko której powinno być wszczęte postępowanie wyjaśniające jest wg. pełnomocnika skarżącego K. S., która jako pracownik jednostki sektora finansów publicznych ma określone obowiązki w tym zakresie zgodnie z art. 4 pkt 3 w zw. z art. 14 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo wskazała, że Przewodniczący Regionalnej Komisji Orzekającej po przeprowadzeniu wstępnej kontroli wniosku Rzecznika ze względu na braki w zakresie wymaganych przez przepis art. 110 ust. 1 pkt 4-6 ustawy i naruszenie art. 102 ust. 2 ustawy powinien zwrócić ten wniosek Rzecznikowi. Dodatkowo podniósł, że stanowisko komisji orzekającej zakłada praktycznie nieograniczoną i bezpośrednią odpowiedzialność kierownika jednostki za każde naruszenie dyscypliny finansów publicznych choćby naruszenia dopuścił się inny pracownik, któremu powierzono określone obowiązki, a gospodarka finansowa w jednostce była prawidłowo zorganizowana, a taki pogląd czyniłby bezprzedmiotowym przepis art. 4 pkt 3 ustawy, zaś GKO, utrzymując w mocy orzeczenie RKO pominęła naruszenia i uchybienia wskazane w skardze, jako zarzuty wstępne (pkt 1 lit. a-d i pkt 2 lit a) choć powinna je wziąć pod uwagę także z urzędu. Według skarżącego, GKO sprzecznie z treścią art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanęła na stanowisku, że czynności podjęte przez obwinionego w celu prawidłowego zorganizowania w jednostce gospodarki finansowej nie zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. GKO wyraziła także pogląd, że o winie skarżącego przesądza wszczęcie przez Rzecznika postępowania wyjaśniającego i złożenie wniosku o ukaranie. GKO jak również RKO nie zauważyła, że Rzecznik zarówno w postępowaniu sprawdzającym jak i wyjaśniającym w rzeczywistości nie podjął jakichkolwiek czynności procesowej poza przepisaniem i zredagowaniem doniesienia. Ani pełnomocnik jak i jej mocodawca nie wnosili o umorzenie postępowania w sprawie, co zostało błędnie zapisane w uzasadnieniu orzeczenia GKO a wnosili o uniewinnienie od zarzucanych czynów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sadów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 par. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym orzeczeniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 par. 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Należy wskazać, że GKO rozpoznawała odwołanie skarżącego na orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji, która umorzyła sprawę z uwagi na znikomy stopień szkodliwości dla finansów publicznych, a nie orzeczenie o przypisaniu odpowiedzialności. Zgodnie z art. 76 ustawy obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki jego odpowiedzialność nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem orzeczenia o umorzeniu postępowania nie można utożsamiać z orzeczeniem o przypisaniu odpowiedzialności. Odnosząc się do zarzutów skargi i Sąd podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniach orzeczeń komisji orzekających GKO. Czynności polegające na wszczęciu postępowania i złożeniu wniosku o ukaranie należą do wyłącznej kompetencji rzecznika dyscypliny i są niezaskarżalne. Jeżeli rzecznik uzna, że informacje i dowody załączone do wniosku o ukaranie wystarczają do wszczęcia postępowania i złożenia wniosku o ukaranie może to zrobić, a decyzje rzecznika są weryfikowane po złożeniu wniosku o ukaranie prze komisję orzekającą. Jeżeli wniosek o ukaranie i poprzedzające go postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, są niezasadne lub zachodzą okoliczności wyłączające prowadzenie postępowania. Braki formalne wniosku o ukaranie mogą natomiast skutkować zwróceniem go do uzupełnienia rzecznikowi dyscypliny, ale tylko na etapie wstępnej kontroli tego wniosku przez przewodniczącego komisji orzekającej I instancji. Przekroczenie przez Rzecznika Dyscypliny terminu na złożenie wniosku o ukaranie bez uzyskania zgody Głównego Rzecznika na przedłużenie tego terminu nie powinno wystąpić i GKO uznał taką sytuację za nieprawidłową, jednak w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie uznaje się, że termin określony w art.104 ustawy ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie skutkuje niemożnością dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Takie stanowisko zostało potwierdzone miedzy innymi patrz- wyroki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 roku. (sygn. akt VSA/Wa 175/10 ) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1248/10 ) . GKO uznała – jak tego chciał Skarżący, że możliwość składania wyjaśnień oraz wniosków dowodowych nie powinna być ograniczana również na etapie czynności prowadzonych przez rzecznika. W postępowaniu odwoławczym przed GKO nie sposób jednak uzupełnić braków postępowania polegających na uniemożliwieniu obwinionemu odniesienia się do postępowania o wszczęciu postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przed Rzecznikiem Dyscypliny I instancji, gdyż GKO nie ma uprawnień do zwrócenia Rzecznikowi sprawy do jej ponownego rozpatrzenia z zachowaniem uprawnień obwinionego. Argumenty obwinionego są natomiast weryfikowane przez komisję i mogą przesądzić o uniewinnieniu lub umorzeniu postępowania. Postępowanie przed komisją orzekającą prowadzone jest na podstawie wniosku o ukaranie i załączonego do niego materiału dowodowego. Przewodniczący RKO nie zwrócił wniosku o ukaranie ze względu na braki formalne na etapie wstępnej kontroli wniosku o ukaranie. Na późniejszym etapie postępowania zwrócenie wniosku o ukaranie nie jest możliwe, natomiast komisje orzekające mogą, jeśli uznają to za wskazane, uzupełnić materiał dowodowy. W tej sprawie komisje orzekające uznały, że zgromadzone dowody są wystarczające do umorzenia postępowania wobec skarżącego, z uwagi na znikomą szkodliwość czynu dla finansów. Z.T. nie sprecyzował, w jakim zakresie materiał dowodowy powinien być uzupełniony; miał także możliwość zgłaszania wniosków dowodowych w toku postępowania przed komisjami orzekającymi. Nie może zatem przyjąć, że organy postępowania uznały materiał dowodowy za kompletny w stopniu uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. GKO nie podzielał poglądu , iż RKO nie rozpatrzyła w sposób wszechstronny materiału dowodowego (naruszając art. 89 ust. 1 ustawy), a w konsekwencji bezpodstawnie przyjęła ,że obwiniony popełnił zarzucony mu czyn ( naruszając art. 19 ust. 1 ustawy ). GKO trafnie umorzyła postępowanie z uwagi na znikomą szkodliwość zarzucanego naruszenia. Należy wskazać, że zadaniem GKO jest weryfikacja orzeczeń komisji orzekających. Bezsporne jest, że w jednostce obwinionego doszło do opóźnienia w opłaceniu wpłat na PFRON.W zakresie orzeczenia RKO i orzeczenia GKO podstawowym zarzutem, z którego wywodzi się naruszenie innych przepisów jest argument o niewłaściwej interpretacji art.53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, w kontekście przypisania Skarżącemu odpowiedzialności. Skarżący próbował stwierdzić, że obowiązki, których niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie może skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, określonym w art. 14 pkt 5 ustawy, zostały powierzone innej osobie . W tym celu podnosił zakres obowiązków pani K. S. specjalisty w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Przywoływał, że w dokumencie tym znajdują się następujące zapisy: " Pracownik ponosi odpowiedzialność służbową za wykonanie wymienionych obowiązków wymienionych w zakresie czynności i skutki prawne zaniechania lub zaniedbania działań, do których był zobowiązany. Odpowiada za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie powierzonych obowiązków i wykonywanych czynności, wynikających z naruszenia przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o ubezpieczeniu społecznym i zdrowotnym, ustawy PFRON, ordynacji podatkowej oraz ustawy o finansach publicznych. (...) Sporządza deklaracje PFRON " Analizując powyższe zapisy należy przyjąć, tak jak uczyniła to GKO, że nie powierzono tej osobie obowiązków w zakresie skutkującym możliwość poniesienia odpowiedzialności za naruszenie określone w art. 14 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia lub z przekroczeniem terminu zapłaty. Naruszenie to może zatem popełnić tylko osoba, której powierzono obowiązki w zakresie dokonywania tych wpłat. Te obowiązki nie zostały wskazane w ww. zakresie obowiązków. Obowiązki w zakresie dokonywania wpłat na PFRON nie zostały także powierzone konkretnemu pracownikowi regulaminie organizacyjnym jednostki. W szczególności nie przekazano tych obowiązków w § 7 i 11 tego regulaminu ( wskazanych przez Skarżącego). W tej sytuacji, gdy żadnej osobie nie powierzono obowiązków ww. zakresie, należało uznać, że osobą odpowiedzialną za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na nieopłaceniu w terminie wpłat na PFRON jest kierownik jednostki, jako osoba wskazana w art. 4 pkt 2 ustawy, ponosząca tę odpowiedzialność w związku z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Nie chodzi zatem o nieograniczoną odpowiedzialność kierownika jednostki, ale o odpowiedzialność za zaniechanie dokonania wpłat, w sytuacji gdy nie było pracownika, któremu skutecznie powierzono obowiązki w zakresie opłacania tych wpłat. Sąd uznał, że GKO wydając orzeczenie doszła do wniosku, że odpowiedzialność za zarzucane obwinionemu naruszenie finansów publicznych może ponieść tylko obwiniony, jednocześnie potwierdziła ustalenia RKO w zakresie znikomej szkodliwości czynu dla finansów publicznych. W tej sytuacji z mocy art. 78 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Z uwagi na treść art. 78 ust. 2 i 3 ustawy można uznać ,że jeżeli nie ma podstaw do uniewinnienia (z uwagi na niedopełnienie zarzucanego czynu lub brak w zarzucanym czynie znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych ) postępowanie powinno być umorzone. Swoje rozstrzygnięcie GKO wydała na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, zatem zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy jest nieuzasadniony. Skarżący słusznie podnosił, że nie może ponosić odpowiedzialności w toczącym się postępowaniu za nieprawidłową kontrolę finansową ( kontrola zarządcza) tzn. czyn określony w art. 16 ust. 2 ustawy, ponieważ wniosek o ukaranie nie obejmował takiego czynu. Nie miał jednak racji twierdząc, że kierownik jednostki wyzbywa się odpowiedzialności w tym zakresie przez upoważnienie pracowników tej jednostki do czynności w zakresie kontroli zarządczej. Należy podkreślić ,że kierownik jednostki, nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej. Przeciwna teza byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami i prowadziłaby do wniosku, że kierownik jednostki może tak ukształtować regulaminy i upoważnienia w jednostce, że za nic nie będzie ponosił odpowiedzialności. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, jakoby o winie obwinionego przesądzało wszczęcie przez rzecznika postępowania wyjaśniającego i złożenia wniosku o ukaranie. W tym stanie rzeczy Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.