II SA/Wr 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę W dniu 8 listopada 2011 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch bloków bioelektrowni o mocy 5,8 M We każdy, dwóch bloków biogazowni o mocy 5,8 M We każdy i budowy zakładu produkcji nawozów, na działce nr [...], a następnie postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. postępowanie to zawiesił na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. do czasu opracowania planu miejscowego, ale na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia przez inwestora wniosku, czyli do dnia 31 lipca 2012 r. Według uzasadnienia, skarżący inwestor złożył wniosek w dniu 15 września 2011 r., lecz uzupełnił go ostatecznie w dniu 31 października 2011 r. Działka nr [...] znajduje się na obszarze objętym uchwałą intencyjną z dnia 30 marca 2007 r. Obecnie procedura planistyczna znajduje się na etapie uzgadniania oraz uzyskiwania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaś jej zakończenie powinno nastąpić w okresie zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W projekcie planu działka [...] w części objętej inwestycją ma oznaczenie R2 – tereny rolnicze z dopuszczalnym przeznaczeniem pod sieci uzbrojenia terenów, tereny lasów, wód śródlądowych i dróg wewnętrznych. W piśmie z dnia 27 listopada 2011 r. skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż planowana inwestycja realizuje cel rolny (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Do wniosku dołączył aneks do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na części działki o powierzchni 70.218 m², dla budowy szeregu obiektów (dwie hale, wieża operacyjna, zamknięta komora fermentacyjna, zbiorniki, kontenery, budynki, waga samochodowa, trafostacje i zakład produkcji nawozów) o łącznej powierzchni 15.755,39 m² czyli 1,56 ha. Inwestor przewiduje budowę utwardzonych dróg i parkingów. Zakład produkcji nawozów obejmuje 6.996 m² czyli 0,7 ha. Skarżący w dniu 2 grudnia 2011 r. wniósł z kolei zażalenie na zawieszenie postępowania. Zarzucił bezpodstawność zawieszenia, gdyż ,,zaplanowana budowa nie wpływa na zmianę przeznaczenia charakteru gruntów rolnych, które nadal pozostają gruntami rolnymi". Skarżący nadal podkreślał, że planowana inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia działki rolnej (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p). O tym, że biogazownie rolnicze są ,,celem rolnym" świadczy postanowienie Starosty Olecka z 26 września 2007 r. uzgadniające decyzję burmistrza Olecka o warunkach zabudowy, dołączone do zażalenia. Dotyczy to również elektrowni biogazowych. W uzupełnieniu zażalenia skarżący dołączył pismo Ministra Gospodarki popierające budowę biogazowni rolniczej oraz dokumenty rządowe dotyczące kierunków rozwoju biogazowni rolniczych w Polsce i omawiające udział energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w krajowym zużyciu energii elektrycznej. W kolejnym uzupełnieniu zażalenia przez pełnomocnika zawodowego skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz omówił problematykę prawną uznania administracyjnego i zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Na tym tle zgłosił zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii, czy realizacja inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem miejscowym. Organ, który jednocześnie opracowuje projekt planu miejscowego, powinien uprzedzić skarżącego o przeszkodzie w szybkim uzyskaniu warunków zabudowy. Skarżący nadal podkreślał, że proponowana inwestycja nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż realizuje cel rolniczy. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W ocenie organu uzasadnione było stosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Wystarczającym powodem zawieszenia postępowania lokalizacyjnego było trwanie procedury planistycznej. Było ponadto istotne, że dla terenu planowanej inwestycji projekt planu miejscowego nie przewiduje funkcji budowy zakładu przemysłowego. Uzasadnione było również przyjęcie, że dopiero uzupełnienie wniosku przez inwestora w dniu 31 października 2011 r. wywołało wszczęcie postępowania lokalizacyjnego. Według organu zamierzenie będzie wymagało zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Inwestor nie zamierza wybudować budynków służących produkcji rolniczej (art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w tym do produkcji uznanej za dział specjalny (art. 2 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 124 § 2, 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 138 k.p.a., a ponadto art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Według skarżącego organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu, a przede wszystkim do zarzutu braku właściwego uzasadnienia postanowienia pierwszej instancji. Oznacza to, że również zaskarżone postanowienie nie zostało należycie uzasadnione. W ocenie skarżącego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) wynika, że zamierzenie inwestora nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Biogazownie i bioelektrownie realizują cel rolny, więc nie występuje obawa sprzeczności między zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjętą w projekcie planu miejscowego. Skarżący powtórzył, że organ pierwszej instancji powinien poinformować skarżącego inwestora o możliwości wydłużenia postępowania lokalizacyjnego z uwagi na opracowanie planu. Oznaczało to ponadto naruszenie zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący twierdził, że zamierza zrealizować cel rolny budując na gruncie rolnym instalacje do fermentacji substratów pochodzenia roślinnego, zaś uzyskany poferment zostanie przerobiony w całości na nawozy. Będzie to produkcja bezodpadowa. Skarżący dołączył decyzję lokalizacyjną wydaną dla elektrowni biogazowej przez Burmistrza Olecka na podstawie oceny, że budowa taka nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Dołączył ponadto decyzję środowiskową. W kolejnym uzupełnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację służącą wykazaniu, że działania polegające na wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii należą do inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 u.g.n.), o czym stanowi dyrektywa unijna 2009/28/WE. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W działaniach podejmowanych przez strony można dostrzec brak konsekwencji. Skarżący inwestor twierdzi, że zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego, ale nie wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając informację o opracowywaniu planu miejscowego dla terenu inwestycji, inwestor nie wystąpił o ustalenie przeznaczenia tego terenu pod zamierzoną inwestycję. Z kolei organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie warunków zabudowy twierdząc, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, czyli zachodzi przeszkoda do wydania decyzji pozytywnej (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), gdy jednocześnie projektowane przeznaczenie terenu nie ulega zmianie (nadal tereny rolnicze). W ocenie tego organu nie ma więc i nie będzie podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Nie byłoby do tego podstawy również wówczas, gdyby inwestor planował inwestycję celu publicznego. W nin. sprawie nie ma żadnych podstaw do tego, aby Sąd odniósł się do powyższej problematyki prawnej. Przedmiotem rozpoznania jest bowiem legalność postanowienia rozstrzygającego procesową kwestię incydentalną zawieszenia postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy...). Wbrew wywodom stron przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wyraża szczególne podstawy do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego (analogicznie art. 58 ust. 1 u.p.z.p.), chociaż w sposób mało czytelny. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której wniosek inwestora dotyczy terenu nie objętego ustaleniami planu miejscowego, jednak gmina zamierza przeznaczyć ten teren pod odmienne cele. Gmina realizując swój zamiar musi zapewnić zgodność z ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zatem albo wniosek inwestora jest niezgodny z tymi ustaleniami, albo gmina dokona zmiany studium w takim kierunku. Na zrealizowanie własnych zamierzeń, niezgodnych z zamierzeniem inwestora, gmina uzyskała niezbyt długi okres (dwa miesiące na podjęcie uchwały intencyjnej i 9 miesięcy na uchwalenie planu miejscowego). Oczywiście inwestor uzyskuje wówczas możność domagania się uchwalenia planu zgodnego z jego zamierzeniem (art. 17 pkt 1 i 11 w związku z art. 7 i 18 u.p.z.p., art. 101 u.s.g.). W przypadku uchwalenia planu miejscowego w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku lokalizacyjnego, postępowanie wszczęte tym wnioskiem staje się bezprzedmiotowe. W przypadku nieuchwalenia planu, aktualne stają się terminy z art. 35 k.p.a. Wynika z powyższego, że zawieszając postępowanie organ powinien rozważyć z punktu widzenia celowości, realność uchwalenia planu miejscowego w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez inwestora oraz istnienie obawy uwzględnienia wniosku inwestora niezgodnego z ustaleniami studium. W nin. sprawie było dla stron oczywiste, że obecnie teren obejmuje grunty rolne i mógłby wymagać przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolne, gdyby uznać zamierzenie inwestycyjne za niezgodne z rolniczym charakterem terenu. Organ zgromadził w aktach materiał potwierdzający te założenia, chociaż niestety nie przytoczył w postanowieniu ustaleń wynikających z tego materiału. Należało więc przyjąć, że teren pod inwestycję zawiera cechy wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ wzmiankował o wystąpieniu do właściwego ministra i wyrażenie zgody na odrolnienie, lecz tematu tego nie rozwinął. Z wypowiedzi organu na temat projektowanego przeznaczenia terenu można się domyślać, że wniosek nie dotyczył terenu pod inwestycję (bliżej o tych kwestiach w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 71/11 w Lex). Można jeszcze zastanawiać się, czy organ był uprawniony do samodzielnej oceny na temat zgodności lub niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z rolnym przeznaczeniem gruntu (por. art. 92 ust. 2 u.g.n. Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.), skoro jest to kwestia podlegająca uzgodnieniu. Jednak z kolei procedurze uzgodnieniowej podlega projekt decyzji pozytywnej dla inwestora. Można byłoby co najwyżej rozważać istnienie potrzeby współdziałania organów w innych formach, niż przewidziane w art. 106 k.p.a. Należało więc przyjąć, że organ był upoważniony do samodzielnej oceny, czy inwestycja służy rolniczemu wykorzystaniu terenu (por. wyrok IV SA/Wa 1976/08 w Lex). W ocenie Sądu przedstawione przez organ cechy zamierzenia inwestycyjnego niewątpliwie świadczą o zamiarze podjęcia przez skarżącego działalności przemysłowej w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z zm.). Przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się do budowli, a nie zakładów przemysłowych, a przy tym budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa. Okoliczność, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu nie uzasadnia wniosku, że zamierzona przez skarżącego budowa będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej i nie zmieni rolniczego charakteru terenu. Jak wynika z powyższych rozważań, podjęcie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania lokalizacyjnego budziło istotne zastrzeżenia, jednak całkowicie odmienne od przedstawionych przez skarżącego. Zarzuty zgłoszone w skardze okazały się bezzasadne. Z punktu widzenia samego stosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. argumentacja organu nie nasuwała zastrzeżeń. Jako pominięte w rozważaniach organu należało uznać dalsze okoliczności niekorzystne dla skarżącego. Procedura uchwalania planu miejscowego jest jawna. Skarżący w sposób świadomy zrezygnował z udziału w tej procedurze, uznając siebie za rolnika, dla którego rolnicze przeznaczenie terenu jest korzystne. Organ nie był nielojalny dlatego, że przed wszczęciem postępowania nie uprzedził wnioskodawcy o możliwości zawieszenia tego postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie został umotywowany, zaś naruszenia art. 11 k.p.a. był bezzasadny. W tym stanie rzeczy Sąd nie uwzględniając skargi kierował się przede wszystkim treścią art. 134 § 2 p.p.s.a., nie dopatrując się podstaw nieważności zaskarżonego postanowienia. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 15.06.2012 r.