II OSK 1942/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 449/12 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od A. M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 449/12, po rozpoznaniu skargi A. M., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wójt Gminy Świętajno zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie, w zakresie ochrony przyrody, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i budynku garażu na działce nr [...], w obrębie S., gmina Świętajno. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania A. M. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji doszłoby do złamania zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 24 z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Zyzdrój" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1698) tj. zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem organu, mieszkaniowe użytkowanie nieruchomości pozbawi ją częściowo dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania ziemi, czym naruszy zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. A. M. złożył skargę na w/w postanowienie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej wskazane. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kwestia terminowości dokonania uzgodnienia. Jak wskazał Sąd, w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wójt Gminy Świętajno zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie, w zakresie ochrony przyrody, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i budynku garażu na działce nr [...] w obrębie S., gmina Świętajno. Stosownie do treści art. 53. ust. 5 ww. ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Ustawa przewiduje dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska w art. 53 ust. 5c również termin 21 - dniowy, dotyczy on jednak uzgadniania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 tj. decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy wskazane wyżej pismo Wójta Gminy Świętajno z dnia 15 czerwca 2011 r. wpłynęło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w dniu 17 czerwca 2011 r. Okoliczność tę potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie wydane zostało natomiast w dniu [...] lipca 2011 r., a zatem z uchybieniem 2 tygodniowego terminu. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który rozpoznał zażalenie merytorycznie. Mając na uwadze, iż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i uchybił tym samym przepisom postępowania, które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1) dokonanie przez Sąd błędnej oceny kontrolowanego aktu administracyjnego -postanowienia, używając tym samym nieodpowiedniego wzorca kontroli, mianowicie poprzez zastosowanie (niesłusznie) w sprawie do jej oceny przepisu art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i wskutek tego błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie, w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane - podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. określający, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji - co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowienia organu II instancji; 2) dokonanie nieprawidłowej oceny przez Sąd, że w sprawie nie ma zastosowania art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. i tym samym naruszenie tych przepisów poprzez ich niezastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy wymienione w pkt 1, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten jako lex specialis powinien być zastosowany, oraz z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia, sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, a także nie wskazano, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i budynku garażu na działce nr [...], w obrębie S., gmina Świętajno. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł skargę kasacyjną na obu wymienionych podstawach. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Główny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do nieuzasadnionego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a tej ustawy i wskutek tego błędne przyjęcie, że orzeczenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno nastąpić w terminie 14 dni, a nie - jak podnosi wnoszący skargę kasacyjną - w przeciągu 21 dni. Powyższy zarzut należało uznać za uzasadniony. Zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, tj. decyzje o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaje się po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (pkt 8). Stosownie do ust. 5 przepisu art. 53 – na który to przepis powołał się Sąd I instancji - uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Sąd, co prawda, zwrócił uwagę, że w myśl przepisu art. 53 ust. 5c ustawy, o charakterze lex specialis - niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji – jednak błędnie uznał, że norma ta nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem, uszedł uwadze Sądu I instancji przepis art. 60 ust. 1a ustawy, którego naruszenie trafnie podnosi wnoszący skargę kasacyjną organ, i zgodnie z którym – do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd, zgodnie z którym, regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na zajęcie swojego stanowiska w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy został także wyrażony w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 502, oraz wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., II OSK 169/12, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności faktyczne sprawy niniejszej należy stwierdzić, że w sytuacji gdy, według ustaleń Sądu I instancji, pismo Wójta Gminy Świętajno z dnia 15 czerwca 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wpłynęło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w dniu 17 czerwca 2011 r., to organ ten zajmując swoje stanowisko poprzez wydanie w dniu 8 lipca 2011 r. postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji – zmieścił się w terminie przewidzianym w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do wskazanych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisu art. 53 ust. 5c tej ustawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego, względy ekonomi procesowej uzasadniają ponadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozpoznanie skargi wniesionej przez A. M. na zasadzie art. 188 p.p.s.a. i w konsekwencji jej uwzględnienie jako zasadnej. W szczególności za trafny należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego Nr 24 z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Zyzdrój" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1698) – odnośnie prawidłowej wykładni zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakaz ten stał się podstawą dla organów ochrony środowiska do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Należy w związku z tym zauważyć, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym, na obszarze przyrodniczo-krajobrazowym "Zyzdrój" zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi powinien być odczytywany w kontekście ogólnego celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim w myśl § 2 rozporządzenia, jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych. Nadto, w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w razie wątpliwości, należy interpretować przepisy określając zakazy tak, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno natomiast domniemywać zawężenia jego uprawnień (patrz także: Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, s. 482-483). Taka interpretacja powołanego wyżej § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, tj. zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi", w połączeniu z szczególnymi celami ochrony zespołu określonymi w § 2, wyznaczyć powinna właściwy zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej, tj. zbadanie czy przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i garażu jest do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zarządzeń (zakazów). Tym samym można stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a.