II SA/Łd 200/12

Dnia 15 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących J. W. i T. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Burmistrza Gminy i Miasta [...] na podstawie art. 4 ust. 2, pkt. 2, art. 59 pkt. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z 2004r.: Nr 6 poz. 41, Nr 141 poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087, z 2006 r., Nr 45, poz. 319, Nr 225, poz. 1635; z 2007r., Nr 127, poz. 880) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. i J. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z częścią mieszkalną i biurową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z wykorzystaniem istniejących fundamentów i ścian, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości D.. Organ wskazał, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W tej sytuacji w treści decyzji organ określił warunki pod adresem inwestycji, w tym odnoszące się także do ochrony interesów osób trzecich. Cechy projektowanej zabudowy organ ustalił powołując się na wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Linie rozgraniczające teren zadania wyznaczył na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, zaś jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i J. W., nie zgadzając się z jej ustaleniami w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy oraz jej wysokości wnosząc o ustalenie tych cech w oparciu o istniejącą w obszarze analizy zabudowę na działce nr ewid. [...], które to cechy w ich ocenie ustalono niezgodnie z przepisami, bowiem bez uwzględnienia dopuszczenia ich ustalenia w inny sposób, gdy wynika to z analizy. Odwołujący zarzucili, że organ nie uwzględnił w obszarze analizowanym istnienia zabudowy na działce [...], w oparciu o którą to można ustalić cechy zadania zgodnie z ich zamierzeniem, nie wziął tym samym pod uwagę istniejącego stanu faktycznego, bowiem oparł się jedynie o średniej wartości z obszaru analizy. Inwestorzy zarzucili ponadto, że w analizie podano nieprawdziwe dane odnośnie wskaźników zabudowy dla działek nr ewid. [...] i [...], które w rzeczywistości są większe, ponieważ na działce nr ewid. [...] znajduje się m. in. garaż lokatorów, a na działce nr ewid. [...] istnieją budynki gospodarcze, które nie zostały naniesione na mapy ewidencyjne. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy i cech nowej zabudowy nie jest dowolne i nie zależy od uznania organu. Podlegają one ustaleniu wg zasad przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że na tle istniejącej zabudowy sąsiedniej nie dochodzi do wprowadzenia nowej funkcji, a ustalone decyzją cechy planowanej zabudowy są spójne z zasadą kontynuacji funkcji i wynikają z cech zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą. Dodał też, że granice obszaru analizy, wyznaczone przez organ pierwszej instancji na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie budzą wątpliwości, a obszar ten ustalony zgodnie z zasadami zawartymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia tworzy pewną całość urbanistyczną. W opinii organu II instancji cechy projektowanej zabudowy wyznaczone zostały zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu, bowiem zostały ustalone w nawiązaniu przede wszystkim do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Organ I instancji zasadnie przyjął też wielkość wskaźnika intensywności zabudowy, ustalając go na średnim poziomie 0.5 wynikającym z analizy. Kolegium podniosło, że wskazana przez odwołujących się zabudowa na działce nr ewid. [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem analizowanym, a ma to znaczenie biorąc pod uwagę charakter zabudowy oraz jej położenie - wokół placu. Stanowi ona nadto jedyny przykład tak intensywnego wykorzystania terenu, położona jest na innej "ścianie zabudowy" placu i dlatego nie powinna być wzorcem dla planowanego przez skarżących zadania, które w takim wypadku odbiegałoby od zabudowy istniejącej - sąsiedniej tej części placu. To samo, zdaniem organu II instancji, dotyczy wysokości zabudowy, którą organ I instancji ustalił jako przedłużenie krawędzi budynków na działkach nr ewid. [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem zadania, która również winna nawiązywać do zabudowy tego fragmentu placu. Kolegium podkreśliło, że na przedmiotowym placu występuje zabudowa pierzejowa, co dla zachowania ładu przestrzennego placu rodzi konieczność nawiązania z wysokością nowej zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu do działek bezpośrednio graniczących z terenem zadania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. i T. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podnieśli, że na skutek wydanych decyzji parametry nowoprojektowanego budynku osiągnęły zupełnie odmienne gabaryty w stosunku do ich oczekiwań i zamierzeń inwestycyjnych, co jest ich zdaniem krzywdzące i niesprawiedliwe. Skarżący wyjaśnili, że działka o nr ewid. [...] położona jest w samym centrum miasteczka przy Placu [...], na której w chwili obecnej znajduje się budynek - ruina, wzniesiony w 1890 roku. Działka otoczona jest murem z kamienia o wysokości około 3 metrów, grubości 0,60 metra, posiada wjazd oraz wejście zarówno od strony Placu [...] (strona wschodnia), jak i Placu [...] (strona zachodnia). Skarżący złożyli wniosek o warunki zabudowy dla wzniesienia budynku wielofunkcyjnego (parter - działalność handlowa, piętro - działalność usługowa, głównie biurowa, poddasze - funkcja mieszkalna). Część parterowa miałaby zajmować całą powierzchnię działki, natomiast począwszy od piętra, budynek mieściłby się w granicach starego obiektu. Nie zgadzają się więc ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., iż takie żądanie warunków zabudowy działki ewidencyjnej o nr [...] nie będzie nawiązywać do zabudowy "ściany" placu i odbiegałoby od zabudowy istniejącej - sąsiedniej. Dodali też, że nie zgadzają się z wyznaczonym przez organy administracyjne obszarem analizowanym, zarzucając wzięcie pod uwagę jedynie działek ewidencyjnych położonych na wschodniej "ścianie" pierzei Placu [...] oznaczonych nr: [...], [...], [...] i [...], a tym samym zmniejszenie obszaru analizowanego w kierunku północnym do 21 metrów, w kierunku wschodnim do 0 metrów, w kierunku południowym do 17 metrów, a w kierunku zachodnim do 0 metrów. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie cech projektowanej zabudowy jedynie w oparciu o cechy sąsiednich nieruchomości. Wskazali też, że już organ I instancji pominął w obszarze analizowanym istnienie działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (droga gminna), [...] i [...]. Nadto wskazali, że dostęp do tej samej drogi publicznej (Placu [...]), co działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...] i [...] mają także działki ewidencyjne: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], a działka nr [...] ma dostęp także do drugiej drogi publicznej - Placu [...]. Wskazali też, że Urząd Gminy i Miasta w D. przeprowadził szczegółową analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie tylko pięciu działek o nr: [...],[...],[...], [...] i [...] wyznaczając średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie na poziomie 1:2,10, nie odzwierciedlając stanu rzeczywistego, czyli faktycznie istniejących zabudowań na działkach. Skarżący zarzucili ponadto, że analiza architektoniczno-urbanistyczna zawiera nieaktualną mapę ewidencji gruntów i budynków. Wskazali też, że według ich ustaleń działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] czy też [...] mają dużo większe wskaźniki zabudowy niż wskaźnik zabudowy przewidziany w decyzji organu I instancji i dlatego żądanie odnośnie wskaźnika zabudowy zgodnego ze wskaźnikiem zabudowy działki [...] nie narusza prawa, albowiem w obszarze analizowanym znajdują się działki zainwestowane w granicach od 0 (działki ewidencyjne o nr: [...] i [...] - obie drogi gminne) do 100 % (m.in. działki ewidencyjne o nr: [...],[...]). W opinii skarżących w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. W odniesieniu do analizy geometrii dachu skarżący wskazali, że w obszarze analizowanym znajdują się nie tylko dachy dwuspadowe, ale także dachy jednospadowe (m.in. budynek na działce ewidencyjnej o nr [...]) czy też dachy płaskie (budynek na działce ewidencyjnej o nr [...]), dlatego też nie ma przeszkód aby budynek wielofunkcyjny od strony Placu [...] na części biurowo-mieszkalnej miał dach dwuspadowy, a od strony Placu [...] na części handlowej dach płaski czy jednospadowy. Zarzucili również ograniczenie sporządzonej analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie do czterech działek: [...],[...],[...] i [...] oraz niejasne metody wykonania pomiarów wysokości budynków do kalenicy m. in. na działkach [...] i [...]. Skarżący zarzucili dodatkowo organom administracji naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady dobrego sąsiedztwa, błędy rachunkowe, pominięcie w rozstrzygnięciach przepisów § 5 oraz § 7 rozporządzenia, ograniczenie ich prawa własności, nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, zasady wolności działalności gospodarczej, a w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji innej, niż ta opisana przez nich w złożonym wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje uwzględnienie skargi. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jego wynik oraz do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalił się pogląd, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (por wyr. WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 901/05, LEX nr 173675, wyrok WSA we Wrocławiu z 25.maja 2011 r. sygn. akt IISA/Wr 172/11 – LEX nr 994052). Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się do zakresu wniosku inwestorów i wydał decyzję sprzeczną z jego treścią. Z akt sprawy nie wynika również, aby w toku postępowania organ wezwał wnioskodawców do zmodyfikowania wniosku w sposób umożliwiający w jego ocenie ustalenie warunków zabudowy na objętej wnioskiem działce. Brak jest także wniosku zmodyfikowanego przez skarżących w sposób odpowiadający treści zaskarżonej decyzji. Organ nie był zatem uprawniony do ustalenia warunków zabudowy w sposób sprzeczny z wnioskiem, a winien w takim przypadku wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Za w pełni uzasadniony należy również uznać zarzut skarżących w odniesieniu do błędnego, nie znajdującego oparcia w przepisach prawa wyznaczenia obszaru analizowanego, stanowiącego podstawę ustalenia parametrów nowej zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, zgodnie z którym obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Żaden przepis prawa nie zwalnia bowiem organu od wyznaczenia obszaru analizy w inny sposób. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podnieść też należy, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Obszar analizowany nie obejmuje wszak terenu odpowiadającego trzykrotnej szerokości działki będącej przedmiotem inwestycji, w tym działki o nr [...], na której zabudowę powołali się skarżący w odwołaniu i w skardze. Tekstowa część analizy urbanistycznej również nie zawiera odniesienia się do zabudowy tej działki. W konsekwencji i Sąd nie miał możliwości zweryfikowania zarzutów skarżących co do charakteru i parametrów zabudowy na tej działce. Należy również podkreślić, że złożenie przez wnioskodawców mapy nie obejmującej terenu analizy, który winien być wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia, nie zwalniało organu od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ ma bowiem możliwość uzyskania wymaganej do analizy mapy z urzędu i wyznaczenie na niej obszaru analizowanego w sposób odpowiadający wymaganiom powołanego rozporządzenia. Okoliczność ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], ale nie została uwzględniona przez organ I instancji w toku dalszego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że organ oparł swoje ustalenia co do możliwości zabudowy objętej wnioskiem działki o nr [...] na niepełnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). W tym stanie rzeczy, stanowisko organu w zakresie możliwości zabudowy działki inwestorów, nie odpowiadającej treści złożonego przez nich wniosku należy ocenić jako co najmniej przedwczesne. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy, zaś z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. n.k.