II SA/Wr 907/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi V. H., O. H. i R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 29 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego - lecznica dla zwierząt. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżących kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia 24 czerwca 2010 r. nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent J.G. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. R. – wspólnika spółki cywilnej "A." – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszalnego – lecznicy dla zwierząt na działce nr znajdującej się przy ul. G. w J.G.. Określono w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, innych warunków i wymagań wynikających z przepisów szczególnych. Na załączniku graficznym określono linie rozgraniczające teren inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania. Zarzuty odwołania zamierzają wykazać, że organ pierwszej instancji nie określił w sposób prawidłowy ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ponieważ nie ustalił nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z potrzeb ochrony środowiska o których mowa w art. 72 i art. 73 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podniesiono również, że w decyzji pierwszej instancji nieprawidłowo ustalono liczbę miejsc parkingowych oraz funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako usługowo- mieszkaniową. Nadto sprzecznie z prawem odstąpiono od obowiązku ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 29 września 2011 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy dowodził, że w świetle przepisu art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia Kolegium w istniejącym stanie faktycznym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to obligowało go do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Również sama decyzja o warunkach zabudowy spełnia określone wymogi wynikające nie tylko z przepisów prawa materialnego ale również procesowego. Biorąc pod uwagę przedmiot planowanej inwestycji oraz to, że nie zalicza się ona zgodnie z obowiązującymi przepisami do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też mając na uwadze położenie terenu objętego wnioskiem (poza terenami dla których stosowane są ograniczenia wynikające z art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poza terenami objętymi ochroną o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poza obszarem objętym ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody), Kolegium nie podzieliło zarzutu pominięcia przez organ pierwszej instancji oceny zagrożenia planowanej inwestycji dla życia lub zdrowia ludzi. Natomiast w kwestii niewłaściwego ustalenia liczby miejsc parkingowych przez lokalizację tych miejsc na działce przyległej bez wskazania ich ilości, Kolegium wyjaśniło, że organ miał obowiązek wskazania liczby miejsc parkingowych, jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też stosowane w niniejszej sprawie rozporządzenie wykonawcze, nie wskazują, w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Tę kwestię pozostawiono uznaniu organu, który ustala liczbę miejsc parkingowych biorąc pod uwagę charakter inwestycji i całokształt sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie jednego miejsca na 59 m2 powierzchni usługowej i jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie. Takie wskazanie nie przesądza więc o konkretnej lokalizacji miejsc parkingowych. Natomiast usytuowanie miejsc postojowych, oceniane będzie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, o ile taki wniosek zostanie złożony. Zdaniem organu drugiej instancji, nie było także błędne ustalenie, że projektowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Taki rodzaj zabudowy jest dopuszczalny, bowiem na obszarze analizowanym taka zabudowa występuje. Za chybiony uznano także zarzut braku ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako że ustala się go dla zabudowy wielorodzinnej, budynków opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania. Zdaniem Kolegium w decyzji pierwszoinstancyjnej zapewniono jednocześnie należytą ochronę interesów osób trzecich dbając tym samym o interes prawny odwołującej się strony. Nie godząc się z ostatecznym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli uczestnicy postępowania reprezentowani przez pełnomocnika zarzucając zaskarżonej decyzji:- naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że zaistniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji;- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie uwzględnienie w treści decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zaleceń zawartych w uprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżących. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację zbliżoną do argumentacji prezentowanej w odwołaniu, odnoszącą się gównie do kwestii związanych z zawartymi w decyzji ustaleniami ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Wskazywano zwłaszcza na możliwość stworzenia przez inwestycję zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Organ pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii lakoniczne, a powinien – zdaniem skarżących – wyjaśnić przyczyny dla których w jego ocenie nie stosuje się regulacji art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska. W toku postępowania należało również zbadać, czy funkcja planowanej zabudowy - lecznica dla zwierząt wiązać się będzie z obecnością zwierząt, wytwarzaniem odpadów i innych substancji organicznych, co może mieć wpływ na zagrożenia życia i zdrowia. Nadto strona skarżąca podnosi także, że nie zawarł organ w swojej decyzji zastrzeżenia, że planowany obiekt nie będzie służył ani jako hotel dla zwierząt, ani klinika weterynaryjna, co wiązało by się z całodobowym, długotrwałym pobytem zwierząt w tym miejscu. Skarżący nie zgadzają się nadto ze sposobem ustalenia miejsc parkingowych i wskazują, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w odwołaniu – nie zweryfikował twierdzeń skarżących na podstawie dowodów, zwłaszcza przez przeprowadzanie oględzin nieruchomości. Strony podtrzymały też zarzuty o wadliwym ustaleniu funkcji zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jako usługowo-mieszkaniowej, ponieważ jedynym dowodem na podstawie którego ustalenie to zapadło, były informacje uzyskane w czasie rozmowy telefonicznej ze stroną. Rozmowa telefoniczna nie jest zaś środkiem dowodowym znanym k.p.a. Ponadto w samej decyzji brak wyraźnego zastrzeżenia, że funkcja planowanej inwestycji zostanie ograniczona tylko do lecznicy z wyłączeniem hotelu dla zwierząt, co było wymagane ze względu na ochronę interesu skarżących. Nie zgodzono się też ze stanowiskiem Kolegium o zasadności zrezygnowania z ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - lecznica dla zwierząt uznawana jest bowiem za zakład lecznicy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej obejmują ocenę działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonał oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości ich wykładni. Kontrolując Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Wychodząc z normatywnych przesłanek Sąd uznał, że należy uwzględnić skargę, bowiem (zdaniem Sądu), zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, co ma wpływ na wynik sprawy i w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Materialno-prawną podstawę wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 i n. ustawy) zawarte w rozdziale 5 tejże ustawy, zatytułowanym "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, a są one następujące 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, jeśli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to kompetentny organ nie możne odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto, zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kontrolowana decyzja musi łącznie spełniać wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz powołanego rozporządzenia i tylko w takim przypadku można uznać ją za wydaną zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu skarżona decyzja, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie czyni zadość wymogom normatywnym przytoczonym wcześniej. Jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne, organy nie ustaliły bowiem dla planowanej inwestycji nowej linii zabudowy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odstąpił on od ustalenia tej linii z tego względu, że z wedle analizy teren planowanej inwestycji usytuowany jest w głębi obszaru zabudowanego. Wobec tego (zdaniem autora uzasadnienia decyzji prezydenta) ograniczeniem w tym zakresie będą przepisy techniczno budowlane, zwłaszcza regulujące odległości nowej zabudowy od granic nieruchomości sąsiednich oraz zabudowy i infrastruktury technicznej istniejącej oraz planowanej. Natomiast analiza uzasadnienia decyzji SKO wskazuje, że problematyka ta uszła uwadze tego organu. Zdaniem sądu stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne, ponieważ narusza treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wobec tego, że organ odwoławczy posiada pełną kompetencję orzekania merytorycznego w sprawie, winien on ustosunkować się do omawianej kwestii, a następnie dokonać oceny, stanowiącej bazę do wydania pierwszoinstancyjnej decyzji analizy, pod kątem wszystkich wymogów normatywnych, jakim winna odpowiadać decyzja lokalizacyjna. W związku z dotychczasowymi wywodami nie od rzeczy będzie przypomnieć, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Reasumując, organ lokalizacyjny może wyznaczyć obowiązującą nową linię zabudowy w sposób inny niż wskazany w ust. 1-3, tj. na podstawie ust. 4 § 4 tego rozporządzenia, jednakże jej wyznaczenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy jest obowiązkowe. Skoro organy obowiązującej nowej linii zabudowy nie ustaliły, to zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak wyznaczenia obowiązującej nowej linii zabudowy jest przesłanką obligującą do uchylenia skarżonej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2011 r., II SA/Kr 381/11, LEX nr 965368) "Organ może ustalić wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3, tj. na podstawie ust. 4 § 4 tego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jednakże jej wyznaczenie jest obowiązkowe". W konsekwencji dostrzeżonego uchybienia skarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty odwołania i w ślad za tym zarzuty skargi należy podnieść, że istotnie organ uznając, iż planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na środowisko winien w uzasadnieniu decyzji rozwinąć kwestię jej charakteru w świetle art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz.1397). W tym zakresie, zdaniem sądu, organ nie dokonał szczegółowej analizy i oceny planowanej inwestycji, wypełniającej dyspozycję art. 107 kpa, co jest istotne tym bardziej, że w toku prowadzonego postępowania skarżący stale podnosili tę kwestię. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie dokonać wyczerpującej analizy decyzji organu pierwszej instancji pod kątem jej trafności w świetle obowiązującego prawa materialnego, w tym (w szczególności i przede wszystkim) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Następnie oceniając sprawę merytorycznie w jej całokształcie wyda ponowne rozstrzygnięcie. W tym zakresie pomocnym może być skorzystanie z dyspozycji art. 136 kpa lub jeśli okaże się to niewystarczające organ rozważy wydanie orzeczenia w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeśli chodzi o kolejne podniesione w toku postępowania sądowo-administracyjnego zarzuty, to należy wskazać, że, jak trafnie wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. (IV SA/Po 715/10, LEX nr 758596) "do przepisów odrębnych (z którymi musi być zgodna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - przyp. sądu) zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące: ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej. Natomiast do przepisów tych nie należy regulująca następny etap procesu inwestycyjnego ustawa prawo budowlane". A co za tym idzie również przepisy wykonawcze do tej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał obowiązek badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami aktów enumeratywnie wymienionymi wcześniej, a nie z przepisami ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) lub aktami wykonawczymi do tej ustawy. Organy administracji zgodnie z zasadą legalizmu działają bowiem jedynie w ramach przydzielonych im ustawą kompetencji i w konsekwencji – w kontrolowanym przypadku, nie mogą dublować kompetencji organów orzekających w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym kontekście przydatnym także będzie przywołanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r. (IV SA/Wa 2210/06, LEX nr 325245) w tezie którego wyjaśniono, że 1. parking, czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", tak więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). 2. Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględniać wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, natomiast nie oznacza to, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania". Tym samym należy przyjąć, że szczegółowe rozważania i ustalenia w zakresie miejsc parkingowych winny być określone w decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ustalająca warunki zabudowy może się wskazana problematyką zająć jedynie na tyle, na ile ma udzielić odpowiedzi na pytanie czy uwzględniając oczywistą konieczność przewidzenia konieczności określenia miejsc parkingowych taka inwestycja w miejscu wskazanym przez potencjalnego inwestora może być realizowana. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 ppsa, a orzeczenie o kosztach w art. 200.