I OSK 2209/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 327/12 w sprawie ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 327/12, po rozpoznaniu skargi E. W. i A. W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Mińsk Mazowiecki [...] sierpnia 1976 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa m. in. działki nr [...] o pow. [...]ha będącej ówcześnie własnością A. W. Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2004 r. Wnioskiem z 13 grudnia 2004 r. A. S. I voto W. wystąpiła do Ministra o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. Następnie wniosek ten został podtrzymany przez następców prawnych zmarłej A. S. – E. W. i A. W. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem przez Naczelnika Gminy Mińsk Mazowiecki decyzji z [...] sierpnia 1976 r. z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania wniosku E. W. i A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 160 § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 wskazano, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Organ, podzielając stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w powołanej uchwale i przedstawioną w jej uzasadnieniu wykładnię art. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 4171 § 2 k.c. i art. 160 k.p.a., podkreślił że art. 5 nie jest normą międzyczasową prawa procesowego, a zatem nie ma zastosowania do trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych określonego w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. Wobec tego, że brak jest szczególnego przepisu międzyczasowego w tym przedmiocie, zgodnie z ogólną zasadą intertemporalną prawa procesowego bezpośredniego stosowania przepisów nowego prawa, należy przyjąć, iż od dnia 1 września 2004 r., tj. wejścia w życie ustawy nowelizującej, do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjna podjętą przed tym dniem, właściwa jest tylko droga sądowa, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. W konsekwencji przyznanie odszkodowania przez Ministra w trybie art. 160 § 4 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. nie jest możliwe. E. W. i A. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili naruszenie art. 5 ustawy nowelizującej z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Wskazano, iż do dnia 1 września 2004 r. kwestię odszkodowań regulował art. 160 § 1 k.p.a., w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k.c., który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 k.c. szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.). Zgodnie zatem z art. 2 ustawy nowelizującej wskazany przepis art. 160 k.p.a. został uchylony i od dnia 1 września 2004 r. do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 4171 § 2 k.c, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. W art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ustawodawca jeszcze przyjął, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ma zastosowanie art. 160 k.p.a. Administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 k.p.a.) została wydana i stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 k.c., a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie zatem podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu. Odnosząc się do powołanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jedynie w jednym zdaniu Sąd Najwyższy wyraził pogląd, podjęty przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W ocenie Sądu I instancji powołana uchwała nie przesądza więc, iż do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono również przed dniem 1 września 2004 r., nie ma zastosowania art. 160 k.p.a., w tym administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) w zw. z art. 160 § 4 k.p.a. i w zw. z art. 4171 § 2 k.c., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przed dniem 1 września 2004 r., o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, a nie sąd powszechny; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji, w której skargę należało oddalić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw wbrew pozorom nie przesądza, że w przedmiotowej sprawie właściwym do orzekania o odszkodowaniu jest organ administracji publicznej. Jest bezsprzeczne, że wobec braku wyraźnej szczególnej normy intertemporalnej – należy stosować przepisy nowe. Od dnia 1 września 2004 r. w przypadku stwierdzenia nieważności danej decyzji, o odszkodowaniu w tym zakresie orzekać mogą tylko sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Art. 160 k.p.a. znajdzie zatem zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. tylko w zakresie wysokości tego odszkodowania, określenia strony zobowiązanej do zapłaty, czy terminu przedawnienia ale nie w zakresie trybu dochodzenia roszczeń. Od dnia 1 września 2004 r. sprawy takie są sprawami cywilnymi, dochodzonymi przed sądami powszechnymi. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 160 § 4 k.p.a. i w zw. z art. 4171 § 2 k.c. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przed dniem 1 września 2004 r., o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, a nie sąd powszechny. Należy zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania potwierdza uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75), którą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia słusznie powołał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednakże błędnie ją zinterpretował. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy rozważał kwestie rozgraniczenia stosowania art. 160 k.p.a. do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej k.c., tj. 1 września 2004 r. oraz ustanowionego z mocą od tego dnia art. 4171 § 2 k.c. Uwzględniono przy tym, iż w art. 4171 § 2 k.c. nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia roszczeń, ani nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 k.p.a., przedawnienia. W wyniku dokonanej analizy Sąd Najwyższy uznał, iż art. 160 k.p.a. stanowi podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych nawet jeżeli ich nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. Dotyczy to jednak wyłącznie art. 160 § 1 do 3 k.p.a., a także, choć z innych przyczyn – art. 160 § 6 k.p.a. Tak więc, po wejściu w życie ustawy nowelizującej k.c., art. 160 k.p.a. stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5). Zdaniem Sądu Najwyższego, choć nie wynika to wprost z art. 5 ustawy nowelizującej, to wniosek taki wyprowadzić można z ogólnej procesowej normy intertemporalnej - zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa. Według Sądu Najwyższego: "Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostateczne decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi." W uchwale wskazano, iż wykładnia taka znajduje potwierdzenie w ustawie nowelizującej ordynację podatkową (ustawa z 16 listopada 2006 r., Dz. U. Nr 217, poz. 1590). Nie stoi zaś jej na przeszkodzie praktyka dalszego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej k.c., występowania przez strony o odszkodowanie w postępowaniu przed organami administracji. Z tych względów uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.