IV SA/Wa 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jaktorów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnia się niniejszego wyroku. Rada Gminy J. podjęła w dniu [...] listopada 2004 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Uchwała dotyczy wyłącznie działek nr [...], [...], [...], co wynika z treści § 1 Uchwały. Uchwałę podjęto po stwierdzeniu zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementami strategii rozwoju gminy J. ( uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...]). Wojewoda [...] pismem z dnia 7 listopada 2011 r. wniósł skargę na ww. uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Wojewoda działając na podstawie art. 85, 86 i 91 w związku z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) oraz art, 3§ 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art: 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po zapoznaniu się z wnioskiem Prokuratury Okręgowej w P., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisu art. 17 i art. 20 w zw. z art 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. z.m.) polegające na naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. W skardze podniesiono, że w dniu 22 sierpnia 2011 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Prokuratury Okręgowej w P. o wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na skarżoną uchwałę z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustaleń poczynionych przez Prokuraturę Okręgową, na podstawie postanowienia o umorzeniu śledztwa Prokuratury Rejonowej w Z. sygn. akt. [...], wyroku Sądu Rejonowego w Z. [...] Sygn, akt. [...] oraz Wyroku Sądu Okręgowego w P. [...] sygn. akt [...], wynika, że w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia trybu jego sporządzania. W dniu [...] czerwca 2001 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementami strategii rozwoju gminy J. W toku postępowań przygotowawczych i sadowych ustalono bezspornie, że nieustalona osoba tworząc dokument w postaci studium uwarunkowań dokonała jego sfałszowania przerabiając go w ten sposób, że w punkcie [...] studium na karcie [...] po słowach "Ustala się utrzymanie istniejącej funkcji użytkowania terenu" dodała słowa "oraz możliwości realizacji zabudowy produkcyjnej w zakresie obsługi rolnictwa w tym przetwórstwa". Dokonanie tego rodzaju przerobienia było powiązane z przyjętą później przez Radę Gminy J. uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem skarżonej uchwały radni otrzymali jej projekt wraz przerobionym przez nieustaloną osobę załącznikiem graficznym, na którym nie zaznaczono istniejącego stanu zabudowy. Następnie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez nieustaloną osobę przerobiony w ten sposób, że we wstępie dodano słowa "i stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementarni strategii rozwoju gminy J. Uchwałę o tak zmienionej treści wraz z załącznikiem graficznym zawierającym wy rys że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działek [...], [...], [...], tym razem z rzeczywistym usytuowaniem zabudowań, przesłano do Wojewody [...] celem publikacji. Wojewoda podkreślił, iż należy uznać, że nieformalne zmiany w treści planu i przedstawienie radnym uchwalającym plan nieprawdziwych danych dotyczących zgodności projektu planu ze studium stanowiły przestępstwo fałszerstwa. W prawie administracyjnym takie działania należy zakwalifikować jako dokonanie zmian w uchwale bez zachowania odpowiedniej procedury przewidzianej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co skutkuje zgodnie z art. 28 cytowanej ustawy nieważnością tego typu uchwały. Wszelkie dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej i graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowani u przestrzennym jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 28 cytowanej ustawy (WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009 r. sygn akt U SA/Gd 250/07/LEX nr 569868). Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisu art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, bowiem że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zatem organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym wypadku rada gminy, na podstawie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ponowienie czynności określonych w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Należy zatem uznać, że przerobienie w sposób nieformalny uchwały poprzez dopisanie słów "i stwierdzeniu zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementami strategii rozwoju gminy J." stanowi istotne naruszenie przepisu art. 20 ustawy. Należy podkreślić, że w toku toczących się postępowań przygotowawczych i sądowych bezspornie ustalono, że do popełnienia przestępstwa w postaci przerobienia dokumentu doszło, brak jest tylko możliwości wykrycia sprawcy tego czynu, Fakt dokonania fałszerstwa został stwierdzony prawomocnym postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z., który umorzył śledztwo na skutek niewykrycia sprawcy. Tego typu postanowienie ma moc orzeczenia stwierdzającego fałsz dowodu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że ewentualne naruszenie procedury przy uchwaleniu studium nie miało wpływu na ważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Wskazano, że zaskarżona uchwała odnośnie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obciążona wadami powodującymi jej nieważność. Obecny na rozprawie prokurator poparł skargę i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: czy podjęcie przez Radę Gminy J. w dniu [...] listopada 2004 r. uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z powołaniem się na zgodność przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementami strategii rozwoju gminy J. (uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...]., nie naruszyło ustawowych reguł uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? Z dostępnych dokumentów (kopia wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 2009r. sygn. akt [...], Wyroku Sądu Okręgowego w P. [...] sygn. akt [...]) wynika, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z elementami strategii rozwoju gminy J. ( uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...]), nieustalona osoba tworząc dokument w postaci odpisu studium uwarunkowań przerobiła go w ten sposób, że w punkcie [...] studium na karcie [...] po słowach "Ustala się utrzymanie istniejącej funkcji użytkowania terenu" dodała słowa "oraz możliwości realizacji zabudowy produkcyjnej w zakresie obsługi rolnictwa w tym przetwórstwa". Dokonanie tego rodzaju przerobienia było powiązane z przyjętą później przez Radę Gminy J. uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Radni otrzymali bowiem wśród dokumentów dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego fałszywy wypis ze studium. Przedstawiona nieprawdziwa treść studium spowodowała mylne przekonanie o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, które w swej poprawnej treści nie zawierało zapisu o możliwości realizacji zabudowy produkcyjnej w zakresie obsługi rolnictwa w tym przetwórstwa na działkach [...], [...], [...]. Tylko tych działek dotyczy bowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym planie ustalono, że na objętym nim terenie dominować będzie funkcja terenów obiektów produkcyjnych - usługi produkcyjne. Tego rodzaju zapis nie jest zgodny z ustaleniami studium w jego autentycznej wersji. Należy stwierdzić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy narusza zasady sporządzania planu określone w art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co prowadzi do nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 u.p.z.p.). Nie można podzielić stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że naruszenie procedury przy uchwaleniu studium nie miało wpływu na ważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia prawa przy uchwaleniu studium lecz przedstawienia nieprawdziwej treści studium przy uchwalaniu planu miejscowego, co miało wpływ na treść planu i jego niezgodność ze studium. Wykonując zadanie własne gminy, jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), organ stanowiący gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) oraz miejscowy plan zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym uchwalenie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ten ostatni warunek ustawowy jest konsekwencją unormowań o związaniu ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności "z zapisami studium" (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla organów stanowiących zaś przy uchwalaniu tychże planów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., II OSK1294/07, LEX nr 516797). Komentując związanie ustaleniami studium organów gminy, w szczególności zaś rady gminy, podkreśla się, że rada gminy - wyposażona w kompetencje zarówno do uchwalania studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przy podejmowaniu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokonuje swoistego samoograniczenia w sferze uchwalanych na podstawie tego aktu planów. Samoograniczenie to może być modyfikowane przez radę gminy wskutek zamiany studium w celu realizacji przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowej wersji tego aktu. Jeżeli więc organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.; zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Uwzględniając przywołane unormowania, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień sprzecznych z treścią studium. Taka ocena unormowań mających zastosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy znajduje także wsparcie w judykaturze i piśmiennictwie. Jeżeli bowiem "podstawową wytyczną określającą ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami planu jest studium gminne", to "każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza jego merytoryczne założenia winno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium". To zaś oznacza, że "przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i powodować jego nieważność (zob. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.)" (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy). Dlatego też "zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium (...) gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane" (tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Skoro postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad sporządzania takich aktów (tj. art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.