I SA/Wa 1698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego A.H. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewid. [...] składającej się z działki nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 84, stanowiącej integralną część decyzji, w części obejmującej sprzedane lokale nr [...] wraz z odpowiednimi udziałami (1/8, 1/5) w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzono jej nieważność - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta B. z mocy prawa własności nieruchomości szczegółowo opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpił A. H., wskazując, iż na mocy postanowienia z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. wznowił postępowanie i uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1990 r., na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem ww. działki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 1 i 2 kpa stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji w części obejmującej sprzedane lokale nr [...] wraz z odpowiednimi udziałami (1/8 i 1/5) w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzono jej nieważność. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po rozpatrzeniu wniosku A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. Z ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że (-) aktem notarialnym z dnia [...] stanowiącym - Umowę sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym na działce nr [...] został sprzedany na własność osobie fizycznej, zaś grunt w odpowiednim udziale, tj. 1/8, został oddany w użytkowanie wieczyste; (-) aktem notarialnym z dnia [...] stanowiącym - Umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego i oddania terenu w użytkowanie wieczyste - lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym na działce nr [...] został sprzedany na własność osobie fizycznej, zaś grunt w odpowiednim udziale, tj. 1/5, został oddany w użytkowanie wieczyste. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawarcie ww. umów, których skutki znalazły również odzwierciedlenie w zapisach prowadzonych przez Sąd Rejonowy w B. w księgach wieczystych [...] stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. - w odpowiedniej części - co zostało szczegółowo wyjaśnione w przedmiotowej decyzji. Ta czynność prawna nastąpiła po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i, w ocenie organu nadzoru, jest jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1991 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem. Tak więc po wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. skutki prawne wywołała czynność cywilnoprawna, jaką jest w niniejszej sprawie umowa obciążenia skomunalizowanej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, które to skutki nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 78/09). Organ wskazał również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybie i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego; organ uznał, że zaskarżona decyzja, wydana z rażącym naruszeniem prawa - w części obejmującej sprzedane lokale nr [...] wraz z odpowiednimi udziałami (1/8 i 1/5) w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste - wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. H. Skarżący zarzucił decyzji błędne zastosowanie art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 6 kpa, polegające na częściowej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, mimo że decyzja ta, zdaniem skarżącego, jest bezwzględnie nieważna i jako taka nie wywołuje skutków prawnych, a z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu - naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] i ograniczono się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w B., uregulowanej w kw [...], składającej się z działki nr [...] wraz z odpowiednimi udziałami (1/8, 1/5) w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzającą jej nieważność. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. "Nie stwierdza się nieważności decyzji ... gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." - art. 156 § 2 kpa. Zatem negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, takie skutki prawne decyzji, które mają znamię nieodwracalnych. Podkreślenia wymaga, że z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi tutaj wyłącznie o skutki prawne tej decyzji, oraz, że w analizie tego przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy obowiązującego prawa ("decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organ uzasadniał nieodwracalne skutki prawne późniejszym zawarciem umów cywilnoprawnych, oznacza to zatem, że organ kierował się faktami, a nie przepisami prawa. Art. 156 § 2 kpa jednoznacznie bowiem wskazuje, że to sama decyzja musiała wywołać nieodwracalne skutki prawne. I należy tu wyraźnie, zdaniem Sądu, odróżnić nieodwracalne skutki prawne, które bezpośrednio zostały wywołane decyzją (art. 156 § 2 kpa), od jakichkolwiek później podjętych czynności, nawet prawnych. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. I OSK 607/07, iż "ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że nieodwracalność skutku prawnego można przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej - nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 kpa (uzasadnienie wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. I OSK 607/07). Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela również. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie omawiane w doktrynie. "Cecha nieodwracalności skutków prawnych była różnie rozumiana, bo początkowo przywiązywano wagę do prawnych form działania administracji, jako instrumentów przywracania stanu pierwotnego, nadając przez to szeroki zakres pojęciu nieodwracalności. Poglądy ewaluowały w kierunku zacieśnienia zakresu tego pojęcia przez uznanie, że również inne instrumenty prawne dostępne w całym porządku prawnym mogą służyć odwróceniu skutków prawnych nieważnej decyzji. Odpowiednio do tej zmiany rozszerzała się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a stosowanie omawianej przesłanki negatywnej dotyczy przypadków wyjątkowych.", System Prawa Administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas. C.H.BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, s. 275. Niniejszy skład orzekający podziela również to stanowisko. Art. 156 § 2 kpa stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślić należy, iż w przepisie tym jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych przez "tę" decyzję, a nie o prawnych możliwościach, jakie "ta" decyzja otworzyła. W niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nie pociągała za sobą bezwzględnej konieczności zawarcia umowy sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - jedynie dała taką możliwość. Skoro zatem późniejsze zawarcie umowy sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie było bezpośrednim następstwem decyzji komunalizacyjnej lecz jedynie skorzystaniem z możliwości, która się pojawiła, nie można stwierdzić, że to decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska organu, iż możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem. Nie można również, zdaniem Sądu stwierdzić, że skoro po wydaniu decyzji komunalizacyjnej została zawarta cywilnoprawna umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego, to zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Skoro art. 156 § 2 kpa nie precyzuje, że nieodwracalne skutki prawne nie mogą być usunięte przez organ administracji publicznej, to należy przyjąć, że ustawodawca dopuszczał w tym zakresie możliwość usunięcia nieodwracalnych skutków prawnych przez inny organ spośród konstytucyjne przewidzianych organów władzy - np. sąd, do którego kompetencji należy, m. in, stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej. 4. Przyznać należy rację stronie skarżącej, iż sprzedaż lokalu znajdującego się w nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej umową zawartą w formie aktu notarialnego nie jest skutkiem decyzji komunalizacyjnej, a decyzja komunalizacyjna umożliwiła jedynie gminie skuteczne wykazanie swojego prawa do nieruchomości. Przeniesienie własności wyodrębnionych lokali na osoby trzecie nie wynika z decyzji komunalizacyjnej ani wprost, ani pośrednio, również umowy zawarte w formie aktów notarialnych nie były przewidziane w decyzji komunalizacyjnej, nie były jej konsekwencją. Słusznie zauważył skarżący, że aby jakaś okoliczność mogła zostać uznana za skutek innego zdarzenia, musi być przez nie zdeterminowana, czyli samo zdarzenie powinno prowadzić do tej okoliczności. IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.