II OW 73/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Z.D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1964 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jako organ właściwy w sprawie Pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie z wniosku Z.D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1964r., Nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c. W uzasadnieniu wskazano, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Z.D. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Zdaniem Wojewody powyższe wynika z treści art. 157 k.p.a., który stanowi iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, te organy, aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749), zgodnie z którym postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta oraz z art. 17 pkt 1 k.p.a. według którego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem w związku z tym, że aktualnie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, oraz iż przepis ten nie zawiera już zapisu, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty jest wojewoda, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. oraz uzupełniającym z dnia 30 sierpnia 2011 r. wniosło o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Z.D. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie scalania i wymiany gruntów starosta orzeka jako organ administracji rządowej, a nie samorządowej. Zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazujący samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, dotyczy starosty, który wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Do takich spraw nie należy scalanie i wymiana gruntów rolnych. Nadto wskazano na art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), który rozróżnia starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego wykonujący zadania na podstawie ustaw lub porozumienia, a starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji, gdy jako organ I instancji właściwy jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie negatywny spór kompetencyjny dotyczy wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1964 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Przepis art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zaś organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu wskazane są – co do zasady – w art. 17 k.p.a. Przepis ten wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie reguluje wyczerpująco właściwości instancyjnej, albowiem odsyła do ustaw szczególnych. Zatem, co do zasady ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest szczególnie skomplikowane. Problem pojawia się wówczas, gdy przedmiotowa decyzja została wydana w znacznym odstępie czasu, a organ który ją wydał, z uwagi na zmiany w strukturze administracji publicznej, już nie istnieje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu (por. motywy do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dn. 17.04.2012 r., sygn. akt II OPS 1/12). Przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. została wydana na podstawie wówczas obowiązującego dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226 ze zm.). Art. 8 ust. 1 tego dekretu wskazywał, że do wydawania decyzji m.in. zatwierdzających projekt wymiany, co do zasady, powołane są właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Dekret ten został uchylony z dniem 26 stycznia 1968 r. mocą art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), za wyjątkiem regulacji związanych ze scalaniem i wymianą lasów i gruntów leśnych. Do scalenia i wymiany lasów i gruntów leśnych stosowało się przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów z tą zmianą, że postępowanie przeprowadza i określone w tym dekrecie decyzje wydaje właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (art. 22 ust. 1 tej ustawy). Zaś na gruncie tej ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydawało prezydium powiatowej rady narodowej (art. 12 ust. 1). Z tymże z dniem 1 czerwca 1975 r. zgodnie z § 2 pkt 6 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94) przeprowadzenie postępowania scaleniowego lub wymiennego przeszło do kompetencji wojewody. Następnie w dniu 6 kwietnia 1982 r. weszła w życie kolejna ustawa dotycząca scaleń i wymiany gruntów, tj. ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.). Pod rządami tej ustawy organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wymiennego był do dnia 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3b ust. 4). Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy te zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Zaś z dniem 23 lutego 2000 r. przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów został zmieniony przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) w ten sposób, że wprost wskazano, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekające w dniu [...] września 1964 r. jest odpowiednikiem starosty jako organu I stopnia (organu podstawowego) aktualnie wydającego decyzje w sprawach scaleń i wymiany gruntów. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej został wniesiony w dniu [...] maja 2005 r. (prezentata) do Wojewody Wielkopolskiego prawidłowo, albowiem od dnia 16 lipca 2003 r. to wojewoda był organem wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymiany gruntów w stosunku do starosty (art. 3 ust. 1 w brzmieniu nadanym art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Przepis ten wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w tego typu sprawach obowiązywał do dnia 1 sierpnia 2009 r., albowiem art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), który wszedł w życie właśnie w dniu 1 sierpnia 2009 r. zmienił brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntu w ten sposób, że wyeliminowane zostało zd. 2 tego przepisu wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Powyższy zabieg legislacyjny spowodował w ocenie Składu Orzekającego, że organu wyższego stopnia w stosunku do starosty należy poszukiwać w przepisach ogólnych. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzje w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl). Organy wyższego stopnia wskazane są w treści art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie z dn. 10.03.2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 25.02.2011 r., sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dn. 22.07.2011 r., sygn. akt II OW 17/11, niepubl.). Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15.11.2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody, i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Powyższe, wobec braku normy szczególnej, pozwala na przyjęcie, że aktualnie w stosunku do starosty wydającego decyzję w sprawach wymiany czy scaleń gruntów organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Będzie to zatem organ odwoławczy od decyzji starosty wydanej w tym przedmiocie w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. jak i organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. Ponadto, skoro jak już wyżej wskazano, starosta orzekający w tego typu sprawach na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów odpowiada organowi, który wydał w tym przedmiocie decyzję w dniu [...] września 1964 r., tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., to aktualnie również rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego ostatniego organu należy do kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego. W przedmiotowej sprawie, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] lutego 2008 r., na skutek rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., wydał decyzję, która wprawdzie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008r., jednakże obie te decyzje wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 211/09 zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zatem sprawa z powrotem wróciła do organu I instancji, tj. Wojewody, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. nadal nie został rozpoznany. W tej sytuacji, wobec ustalenia, że aktualnie organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. jest samorządowe kolegium odwoławcze, to zastosowanie będzie miał przepis przejściowy - art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, który stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. Wobec tego prawidłowo Wojewoda przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.