I OSK 1705/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 327/12 odrzucającego skargę W. M. na pismo Prokuratora Rejonowego w S. z dnia (...) marca 2012 r., znak (...) w przedmiocie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę W. M. na pismo Prokuratora Rejonowego w S. z dnia (...) marca 2012 r., znak (...) w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 2 marca 2012 r. W. M. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wlkp. z wnioskiem o udostępnienie mu dokumentów z akt postępowania o sygnaturze (...). Wniosek celem rozpoznania przekazany został do Prokuratury Rejonowej w S., która prowadziła postępowanie o w/w sygnaturze. Pismem z dnia (...) marca 2012 r. Prokurator Rejonowy w S. zawiadomił W. M., że zostaną mu udostępnione do wglądu wszystkie znajdujące się w aktach sprawy (...) dokumenty urzędowe. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, iż nie zostaną mu przedłożone niektóre ze znajdujących się w aktach dokumenty, gdyż nie stanowią one informacji publicznej, jako dokumenty prywatne i procesowe strony postępowania. W dniu 3 kwietnia 2012 r. wnioskodawca zapoznał się z dokumentami urzędowymi wskazanymi w w/w piśmie. Następnie pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na odmowę udzielenia informacji publicznej", załączając do skargi kopię pisma z (...) marca 2012 r. Zdaniem skarżącego odmowa udzielenia informacji publicznej jest bezpodstawna, twierdząc, iż akta postępowań karnych stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżone pismo Prokuratora Rejonowego w S. nie stanowi decyzji ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Pismo to jest jedynie informacją o załatwieniu sprawy, której organ udzielił w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia 2 marca 2012 r. Brak także podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone pismo Prokuratora mieści się w kategorii aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie wymienionej w pkt 1 - 3 tego artykułu, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo informujące o tym, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Brak jest w niniejszej sprawie kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższe postanowienia złożył W. M. zarzucając mu 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 3 §2 i 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż skarga zatytułowana "Skarga na odmowę udzielenia informacji publicznej", będąca w istocie skargą na bezczynność organu, polegającą na niewydaniu w sprawie decyzji nie podlega w ogóle kognicji sądu administracyjnego, mimo istnienia przesłanki z art. 3 §2pkt. 4 i 8 p.p.s.a. - co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż było przesłanką powodującą odrzucenie skargi, b) art. 6 w zw. z art. 57 §1 i art. 49 §1 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd wobec strony występującej bez adwokata lub radcy prawnego udzielenia potrzebnych wskazówek i pouczeń lub wezwania strony do uzupełnienia lub poprawienia skargi, w szczególności przez sprecyzowanie w sposób jednoznaczny jej charakteru jako skargi na bezczynność, co w konsekwencji spowodowało wydanie błędnej, a co najmniej przedwczesnej decyzji -postanowienia o odrzuceniu skargi, c) art. 49 §1 i 57 §1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż skarga nie spełnia wymogów formalnych skargi na bezczynność wobec innego sformułowania w tytule skargi, chociaż niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie mogło wywoływać dla skarżącego ujemnych skutków procesowych, gdyż z treści pisma wynikał jaki jest rodzaj, co zauważył nawet Sąd ( odnosząc się do tego w uzasadnieniu postanowienia), co w konsekwencji spowodowało wydanie błędnego postanowienia o odrzuceniu skargi, 2. naruszenie prawa materialnego — art. 1 ust. 1, 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż informacja żądana przez skarżącego nie jest informacją publiczną, a odmowa jej udzielenia nie wymaga wydania decyzji, a zaskarżone pismo Prokuratora Rejonowego w S. jest jedynie informacją o sposobie załatwienia sprawy i brak jest kognicji Sądu do rozpoznania sprawy, gdyż nie mieści się ona w żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 §2 pkt.1 - 8 p.p.s.a., który to pogląd jest błędny, gdyż takie dokumenty z akt sprawy karnej jak zawiadomienie o przestępstwie z załącznikami i zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania są dokumentami publicznymi podlegającymi udostępnieniu, a nie dokumentami prywatnymi, a gdyby nawet przyjąć, iż noszą taki charakter to także nie wyklucza to ich udostępnienia w drodze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc odmowa udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd winien sam z urzędu określić charakter pisma, które do niego wpłynęło i nie mógł być i nie był związany błędnym łub nieprecyzyjnym określeniem pisma - skargi przez stronę występującą w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego. Pomimo, iż Sąd na podstawie treści skargi nie powinien mieć wątpliwości, że w istocie jest i o skarga na bezczynność organu (niewydanie decyzji w sytuacji gdy jej wydanie było obligatoryjne), to był obowiązany ewentualne wątpliwości wyjaśnić oraz udzielić skarżącemu zgodnie z art. 6 p.p.s.a. potrzebnych wskazówek i pouczeń, a w razie przyjęcia, że pismo nie spełnia niezbędnych warunków formalnych obowiązany był zwrócić się do strony o uzupełnienie lub poprawienie pisma - zgodnie z przepisem art. 49§1 p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd tych przepisów postępowania miało bezpośredni, istotny i zasadniczy wpływ na wynik postępowania tj. wydanie błędnej decyzji o odrzuceniu skargi. Co więcej - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - Sąd w zakresie charakteru pisma nie miał wątpliwości, że jest to skarga na bezczynność, ale z nieznanych bliżej powodów, kierując się nadmiernym formalizmem (tytułem skargi) zajął stanowisko odmienne uchybiając przepisowi art. 57 §1 p.p.s.a., co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy p.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo Prokuratora Rejonowego w S. z dnia (...) marca 2012 r., znak (...) informujące skarżącego, że niektóre z żądanych przez niego informacji nie mają charakteru informacji publicznej nie znajduje się w tym katalogu. Pismo informujące, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ale nie należy też do żadnej z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art.3 § 2 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Prokurator Rejonowy analizując wniosek strony skarżącej doszedł do przekonania, że część żądanych przez nią informacji nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu zamiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wystosował pismo informujące skarżącego o tym, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można przyjąć za skargą kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji winien z urzędu zbadać charakter wniesionej przez skarżącego skargi pod kątem tego, czy jest ona skargą na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Strona skarżąca na żadnym z etapów postępowania nie wskazywała na bezczynność organu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji skarżący nie podnosił zarzutu pozostawania organu w bezczynności, zarzuty swe odnosząc do powołanego powyżej pisma Prokuratora Rejonowego w S.. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego modyfikowania żądań stron. Należy też zauważyć, iż w niniejszej sprawie stronie nie został odebrany dostęp do ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięcia właściwych organów w zakresie dostępu do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że sąd przed podjęciem decyzji procesowej o odrzuceniu skargi podejmuje się oceny charakteru prawnego działań podjętych przez właściwe organy i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Tym samym, nawet odrzucenie skargi skarżącego przez Sąd pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest przejawem kontroli podejmowanej przez sąd administracyjny. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie mógł badać na tym etapie czy informacje, o które wnioskował skarżący są informacjami publicznymi, skoro pismo Prokuratora Rejonowego w S. nie podlegało kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli strona uznaje, że żądane przez nią informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być je udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność organu. Tym samym może ona zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 §2 pkt. 8 p.p.s.a. Tylko w tym ostatnio powołanym przypadku sąd stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, może ocenić prawidłowość działania organu i zasadność dokonanej przez ten organ kwalifikacji prawnej wniosku. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe pismo organu jako niepodlegające kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym bezzasadne są argumenty skarżącego, dotyczące naruszenia przepisów art. 3 §2 i 3, art. 6 w zw. z art. 57 §1 i art. 49 §1 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1, 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.