II SA/Po 174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa odmówił M. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem bezodpływowym i budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. K. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że na przedmiotowym terenie brak planu miejscowego, zatem warunki zabudowy mogą być ustalone jedynie w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania ustalono, że lotnisko wojskowe P.–K., którego pas startowy znajduje się w odległości około 1.560 m od planowanej inwestycji, jest lotniskiem czynnym i nadal służy do celów lądowań i startów samolotów wojskowych. Na podstawie Mapy Akustycznej dla miasta P. stwierdzono, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja przekroczone są dopuszczalne normy poziomu hałasu stanowiące standard jakości środowiska, które określone zostały w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826).Dopuszczalne normy hałasu wynoszą 60 dB, a na obszarze, na którym planowana jest inwestycja zawierają się w przedziale od 65 do 70 dB. Organ ustalił, że działka nr [...], ark. [...], obręb S., zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań – Krzesiny w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 1 poz. 1), znajdują się w strefie I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. – K. w P., w granicach której m. in. w zakresie ograniczeń przeznaczenia terenu obowiązuje zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska. W ocenie organu administracji I instancji rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego Nr 82/03 z dnia 17.12.2003r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny jest obowiązującym aktem prawnym. Do takiej oceny skłania przede wszystkim treść art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29.07.2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, który przesądził o bycie prawnym aktów prawa miejscowego wydanych m.in. na podstawie art. 135 ust. 2 Prawo ochrony środowiska. Zachowują, one swoją moc prawną do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Poza tym przytoczony przepis nie został uchylony z obowiązującego porządku prawnego, ani też w żaden inny sposób nie utracił mocy obowiązującej. W związku z powyższym, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, a konkretnie z rozporządzeniem nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego, wobec czego warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano za niespełniony. Nie można zatem wydać żądanej decyzji, gdyż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na sprzeczność z przepisami Rozporządzenia Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31.12.2007r. Na skutek odwołania wniesionego przez M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011r. na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Rozporządzeniem nr 82/03 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2003 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 200, poz. 3873) został utworzony wokół lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny obszar ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2004 roku. Rozporządzeniem Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 roku, wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska zmienione zostało rozporządzenie Nr 82/03 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny w Poznaniu. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2010 roku (sygn. akt II OSK 548/09) organ odwoławczy wskazał, że nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że przedmiotowe rozporządzenie nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007r. utraciło moc obowiązującą. Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu tą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe organ przyjął, że rozporządzenie Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 roku, w wyniku którego teren inwestycji objęty został strefą I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. – K. nie obowiązuje i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Analiza ma wskazywać określone przepisami parametry nowej zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanej w części tekstowej analizy rozumowania, opartej na wyliczeniach matematycznych. W oparciu o akta sprawy nie można ustalić, w jaki sposób organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Brak dokładnego wskazania działek i parametrów ich zabudowy uniemożliwia zweryfikowanie ustalonych parametrów. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z powyższymi wytycznymi. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 kpa. Nadto wskazano, że decyzja nie zawiera wymaganych załączników, co uniemożliwia ocenę legalności postępowania. Podnieść także należy, iż w myśl art. 64 w zw. z art. 54 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji. Jednocześnie wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem bezodpływowym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w P. Natomiast zaskarżona decyzja odmawia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem bezodpływowym i budynku garażowego, wychodząc tym samym poza zakres wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznani wniósł M. B. zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i domagając się wydania jednoznacznej decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2010r. w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. Natomiast w doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (zob. S.Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, "Przegląd Legislacyjny" 2008, nr 4, s. 74, jak i w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, Lex nr 455185). Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), a w szczególności w § 33 ust. 1. Stanowi on, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można tylko wyjątkowo zachować go czasowo w mocy. Ponadto, jednocześnie należy wskazać w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, iż podstawowa reguła walidacyjna jednoznacznie stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy musi prowadzić do uchylenia przepisów wykonawczych z datą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Natomiast jedyny wyjątek od tej zasady zachodzi, jeżeli zostanie przewidziany w akcie normatywnym zmieniającym przepisy upoważniające i jednoznacznie określającym, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S.Wronkowska, M.Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53). Natomiast w przedmiotowej sprawie kwestionowane rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2008 r. Nr 1, poz. 1) w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Ponadto zostało wydane na materialnoprawnej podstawie art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak, z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i brzmi on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Dlatego też z powyższego wynika, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P.-K. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą. Nadto NSA zauważył, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462). Powyższy przepis stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Oznacza to, że nowelizacja cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r. zawierała powyższy przepis przejściowy. Należy także przywołać dodatkowo argument, że ratio legis nowej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 cyt. ustawy p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych. Dlatego też jeżeli rozporządzenie Wojewody nr 40/07 utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r., słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji o warunki zabudowy nie obowiązuje strefa I obszaru ograniczonego użytkowania przewidująca zakaz wznoszenia obiektów mieszkalnych na terenie objętym inwestycją. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 §2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Wobec powyższego Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec powyższego Sąd Administracyjny podziela także argumentację organu odwoławczego dotyczącą wadliwości przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób organ I instancji ustalił wartości stanowiące szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wartości te zostały wprost umieszczone w części opisowej i graficznej analizy funkcji zabudowy, a brak wskazania działek i parametrów ich zabudowy, na podstawie których zostały te wartości ustalono w toku postępowania administracyjnego. Uniemożliwia to weryfikację ustalonych parametrów. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i następnie naruszenia art. 107 §3 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 §1 pkt 2 kpa. Słusznie wskazuje także Kolegium Odwoławcze, że organ administracji przy rozpoznaniu sprawy związany jest wnioskiem strony i co do zasady nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania w zakresie przekraczającym żądanie wnioskodawcy (art. 61 §1 i 2 kpa). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem bezodpływowym. Tymczasem organ administracji I instancji odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym i budynku garażowego, co stanowi przekroczenie zakresu wniosku w niniejszej sprawie. Nadto organ I instancji nie wskazał, że zaistniał szczególnie ważny interes strony uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie, w której przepis wymaga wniosku strony. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 §2 kpa prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 107 §3 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł również wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, jak orzeczono w wyroku.