II SA/Bk 116/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skarg: B. M., M. M., I. C. i T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie. oddala skargi II SA/Bk 116/12 UZASADNIENIE Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Na wniosek M. M., B. Ł., T. C. i A. K. Prezydent Miasta Ł. prowadził postępowanie w przedmiocie szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wód dokonanego przez Z. W. na działkach nr [...], na stan wód na działkach sąsiednich należących do wnioskodawców. W trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzono dwukrotnie (10.08. i 16.09.2011 r.), z udziałem wnioskodawców i Z. W., oględziny powyższych działek znajdujących się przy ulicach K. i M. w Ł., w tym drugi raz z udziałem biegłej z zakresu postępowania wodnoprawnego, która przed oględzinami sporządziła pisemną opinię wyjaśniającą stronom przedmiot sporu. Następnie biegła sporządziła pełną opinię o zmianie stanu wód (k. 45 – 56 akt administracyjnych I instancji) oraz ustosunkowała się do zarzutów zgłaszanych przez wnioskodawców. Inwestor przedłożył opinię geotechniczną sporządzoną na jego zlecenie przez prywatną firmę, do której również strony zgłosiły zarzuty i do której ustosunkowała się biegła. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta Ł. ustalił, że jesienią 2010 r. Z. W. nawiózł znaczne ilości ziemi na swoje działki nr [...] i [...] położone pomiędzy ulicą K. i M. w Ł., co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych na tych działkach ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obecnie w piwnicach domów na działkach przy ulicy K. gromadzi się woda nawet przy niskim stanie rzeki Ł., co stwierdzono podczas oględzin. Przedmiotowa niekorzystna zmiana stanu wody dokonana przez Z. W. polegała na tym, że nawiezienie ziemi spłyciło obniżenie terenu na działce nr [...]. Gromadziło ono wcześniej wodę powierzchniową z wiosennych opadów i roztopów spływającą z osiedla "M." i od strony ulicy K. oraz odprowadzało ją na niższy teren działki nr [...], a dalej do rzeki Ł. Woda z przedmiotowego obniżenia na działce nr [...] spływała również jej obrzeżem od strony ulicy P. w kierunku rzeki, omijając ulicę K. Nawiezienie ziemi i podniesienie terenu działek nr [...] i [...] o około 0,5 – 1,0 m spowodowało zablokowanie obydwu naturalnych odpływów. Obecnie woda z podwyższonego terenu działki nr [...] spływa do rzeki Ł. przecinając na całej długości ulicę K. i położone przy tej ulicy, a należące do wnioskodawców posesje o numerach geodezyjnych [...]. Jest to również spowodowane zablokowaniem odpływu wody z działki nr [...]. Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sprawcą zmian jest Z. W., który zamierzając realizować na swoich działkach inwestycję w postaci budowy 31 domów jednorodzinnych, podniósł poziom terenu miejscami prawie o 1, 0 m. Uregulowanie sytuacji wodnej na analizowanym terenie wymaga, zdaniem organu, wykonania działań zaleconych przez biegłą w sporządzonej opinii, dlatego decyzją z [...].11.2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. nakazał D. i Z. W. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez: obniżenie i wyprofilowanie wykonanego nasypu na działce nr [...] w taki sposób, aby przywrócić odpływ wody w kierunku rzeki Ł. od strony ulicy P., z pominięciem posesji przy ulicy K.; ograniczenie możliwości napływu wody z ulicy M. drogą gruntową w kierunku ulicy K.; obniżenie i wyprofilowanie terenu działki nr [...] w taki sposób, aby umożliwić spływ wody bezpośrednio w kierunku rzeki Ł. Organ wskazał, że powyższe prace powinny zostać wykonane w terminie pięciu miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego z 18.07.2001 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli D. i Z. W. podnosząc jako główny zarzut błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że piwnice domów przy ulicy K. zostały zalane wodami powierzchniowymi a nie podziemnymi. Zdaniem odwołujących się z przedłożonej przez nich opinii geotechnicznej wynika, że na analizowanym terenie nie występują spływy wód powierzchniowych ze względu na znaczną wodoprzepuszczalność podłoża, ale dochodzi na tym terenie do zalewania wodami gruntowymi. Stwierdzili, że odcięcie dopływu wód powierzchniowych do posesji przy ulicy K. jest co prawda mało kosztowne i proste, ale nie przyniesie zamierzonego efektu, bowiem nie ureguluje kwestii stanu wód gruntowych, a więc źródła problemu. Ich zdaniem należy ukształtować spadek działek nr [...] w kierunku rzeki oraz rozwiązać problem właściwym odwodnieniem ulicy K. Powinno się to odbyć w trakcie budowy ulicy, a nie ich kosztem, do czego prowadzi kwestionowana decyzja. Decyzją z [...].01.2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W oparciu o zgromadzony w I instancji materiał dowodowy Kolegium ustaliło, że nie jest on wystarczający do dokonania oceny jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu, stąd wydano je z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Zdaniem Kolegium w decyzji pierwszoinstancyjnej bezkrytycznie zaakceptowano ustalenia i wnioski z opinii biegłej, nie odnosząc się jednocześnie do opinii geotechnicznej przedstawionej przez inwestora, a dotyczącej stanu wód powierzchniowych i gruntowych oraz ich wpływu na ukształtowanie analizowanego terenu. W ocenie organu odwoławczego również nałożone obowiązki są nieprecyzyjne i mogą powodować trudności w ich wykonaniu, w tym nie uwzględniają istniejącej już zabudowy działki nr [...] oraz nie wskazują sposobu odprowadzenia wody drogą gruntową łączącą ulice M. i K. Jak uznało Kolegium dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia istnienia przed nawiezieniem ziemi naturalnego obniżenia na działce nr [...] i zabagnienia na działce nr [...], co zakwestionowano w opinii geotechnicznej oraz jednoznacznego wskazania przyczyny zalewania domów przy ulicy K. tj. czy jest to spowodowane zmianą spływu wód powierzchniowych, czy też podniesieniem poziomu wód gruntowych. Odrębne skargi na powyższą decyzję, ale o tej samej treści, złożyli do sądu administracyjnego B. i M. M. (sprawa niniejsza o sygnaturze II SA/Bk 116/12) oraz I. i T. C. (sprawa o sygnaturze II SA/Bk 117/12). Postanowieniem z 24.05.2012 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 116/12 tutejszy sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia powyższe sprawy. W identycznych skargach strony polemizowały ze stwierdzeniami odwołujących się inwestorów i Kolegium co do określonych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazywały, że w domach przy ulicy K. wodę stwierdzono w lipcu i sierpniu 2011 r. przy niskim stanie rzeki Ł., co potwierdza ustalenia biegłej o wystąpieniu zjawiska wypchnięcia wód gruntowych ciężarem nawiezionej ziemi. Zalewanie nie może być, ich zdaniem, skutkiem wysokiego poziomu rzeki. Skarżący nie zgodzili się z oceną SKO o konieczności dokonania dodatkowych ustaleń, bowiem, jak stwierdzili, w sposób wystarczający wyjaśniono stan faktyczny sprawy, w tym istnienie zagłębienia na działkach inwestora, który to fakt potwierdzić może badanie georadarem. Istnienie zagłębienia wynika również z dokumentacji filmowej sporządzonej przez nich 20.07.2011 r., przedstawiającej, że po niewielkim opadzie deszczu na drodze gruntowej łączącej ulice M. i K. tworzy się rozlewisko. Zakwestionowali stwierdzenie z opinii geotechnicznej o zamakaniu ich piwnic na skutek położenia tych pomieszczeń poniżej poziomu rzeki oraz wskazali, że przed działaniami inwestora zamakanie to przez około 50 lat nie miało miejsca. Zdaniem skarżących decyzja SKO jako oparta na niewłaściwej analizie wystarczająco zgromadzonego materiału dowodowego nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący i uczestnicy postępowania sprecyzowali swoje stanowisko w pismach procesowych z 13.02.2012 r. i 08.03.2012 r. (k. 24-25, 62-64), a SKO ustosunkowało się do zarzutów także w piśmie z 27.02.2012 r. (k. 42). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegały oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotne znaczenie w sprawie niniejszej ma fakt, że przedmiotem kontroli jest decyzja kasatoryjna SKO wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym od 11.04.2011 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z zawartych w tym przepisie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej wynika, że konstytuuje on dwa warunki rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa: wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Można go zatem zastosować wyłącznie wówczas, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o wszechstronnie zebrany (pełny) materiał dowodowy. Zdaniem składu orzekającego wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 138 § 2 Kpa zostały w sprawie spełnione. Podstawą rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego był bezspornie przepis art. 29 ust. 3 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), choć błędnie wskazano nieistniejący art. 29 ust. 1 pkt 3. Stosownie do treści art. 29 ust. 3 prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. Dopuszczalne było zakwestionowanie w sprawie niniejszej przez SKO możliwości ustalenia takiego związku przyczynowego wyłącznie w oparciu o przeprowadzone przez organ I instancji dowody. Jednoznaczne przesądzenie przez organ I instancji, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż główną przyczyną zalewania działek skarżących było nawiezienie ziemi do niecki na działkach nr [...] i [...] poczynione zostało, tak jak uznał organ II instancji, bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Miało zatem charakter przedwczesny i tym samym nastąpiło z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Zauważyć należy, że Prezydent oparł się głównie na opinii biegłej M. Z. Niewątpliwie opinia ta jest obszerna i szczegółowa. Zawiera przedstawienie sposobu rozumowania, który doprowadził biegłą do końcowych wniosków, sprowadzających się do stwierdzenia, że zalewanie działek skarżących jest spowodowane nawiezieniem ziemi przez inwestora budynków jednorodzinnych i zlikwidowaniem naturalnej niecki na jego działkach nr [...], gromadzącej nadmiar wody powierzchniowej. Przedmiotowa opinia mogłaby stanowić dowód przesądzający o treści końcowego rozstrzygnięcia jednak tylko w wypadku, gdyby strony w pełni ją zaakceptowały i nie zgłosiły do niej zastrzeżeń. Nieprawidłowe było jednak nadanie jej takiej roli w sytuacji przedłożenia przez inwestorów kontrdowodu w postaci opinii geotechnicznej wskazującej inne przyczyny zalewania działek skarżących, związane ze stanem wody rzeki Ł., kształtującym stosunki wodne na spornym terenie. Nawet gdyby ta ostatnia opinia sporządzona była w innym postępowaniu – jej walor dowodowy dla postępowania przedmiotowego jest bezsporny. Nie można bowiem pominąć, że w opinii geotechnicznej kwestionuje się – wskazane przez biegłą - istnienie niecki zasypanej przez inwestorów oraz kwestionuje się przypisywanie, jak czyni to biegła, decydującej roli wodom powierzchniowym, a marginalizowanie zalewowego i nadzalewowego charakteru terenu wokół działek inwestorów i skarżących. Trafnie SKO wskazało, że choć organ I instancji dostrzegł powyższą rozbieżność, to jednak nie podjął działań mających na celu jej pełne wyjaśnienie. Przyjął jako jedynie wiarygodne ustalenia biegłej i w oparciu o treść jej opinii sformułował decyzję końcową – nie dokonując przy tym własnej oceny opinii, nie wskazując, dlaczego w całości podziela jej wnioski a dlaczego odrzuca wnioski z opinii geotechnicznej i w którym miejscu ta ostatnia jest nie do zaakceptowania oraz dlaczego. Bezkrytyczna akceptacja wniosków z opinii biegłej spowodowała też, że nie dostrzegł organ I instancji w jej treści elementów, które nie wykluczają w sposób zdecydowany wniosków z opinii geotechnicznej, dotyczących wpływu na poziom wód na działkach skarżących podniesionego stanu wód na tym terenie spowodowanego obfitymi opadami w roku 2011 i "zachowaniem się" w związku z nim stanu rzeki Ł. Mimo zatem, że sformułowania z opinii biegłej nie wykluczają w sposób jednoznaczny wniosków z opinii geotechnicznej, to tezy końcowe obydwu opinii są różne. Biegła przypisuje decydujący wpływ na zmianę stanu wód na gruncie działaniom inwestora, a geolog – stanowi wód w rzece Ł. Rozbieżności te nie zostały wyeliminowane nawet po uzyskaniu ustosunkowania się przez biegłą do opinii geotechnicznej. Obydwa podmioty posiadające wiedzę specjalną pozostały przy swoich, odmiennych stanowiskach, a organ nie podjął jakichkolwiek działań, aby te stanowiska pogodzić, ewentualnie w inny sposób wyeliminować rozbieżności, przykładowo konfrontując obydwu autorów opinii co do konkretnych, spornych elementów opinii i wybierając ten wariant rozwiązania sytuacji, który jest najlepiej uzasadniony i przekonujący w świetle wszystkich łącznie zebranych dowodów, w tym powoływanych w skardze. Biorąc pod uwagę obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa), obowiązek wykazania, że zostały bezspornie udowodnione - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - okoliczności mające znaczenie w sprawie (art. 80 Kpa) potwierdzić należy ocenę SKO, że brakiem działań procesowych przepisy te zostały naruszone. Dodać należy, że skomplikowany charakter sprawy wymagał szczególnie wnikliwej oceny, której zabrakło. Bezkrytyczny stosunek do opinii biegłej spowodował także, że przeniesiono jej wnioski końcowe wprost do decyzji organu I instancji, mimo że zalecono w nich działania, których wykonanie może kolidować ze stanem faktycznym istniejącym na działce inwestorów. Trafnie SKO dostrzegło, że nakazane obniżenie i wyprofilowanie nasypu na działce nr [...] oraz przywrócenie odpływu wody z tej działki w kierunku rzeki Ł. od strony ulicy P. z pominięciem ulicy K. - budzi wątpliwości co do możliwości jego wykonania z uwagi na wybudowane już w tej części działki domki jednorodzinne. Sąd zwraca też uwagę, że skarżący w trakcie postępowania złożyli wniosek dowodowy o przeprowadzenie badania georadarem, którego zasadność nie została oceniona przez organ I instancji. Wniosek ten podtrzymali w skardze. W odpowiedzi na skargę znajduje się też informacja o wcześniejszym postępowaniu przeprowadzonym przed Inspektorem Ochrony Środowiska, a dotyczącym sytuacji wodnej na działkach inwestora i skarżących. Akta z tego postępowania należało dopuścić jako dowód w sprawie, bowiem mogą zawierać informacje istotne z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia. Okoliczności te dodatkowo potwierdzają trafność oceny SKO o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, a więc i wydanie decyzji kasacyjnej. Zauważyć należy, że sami skarżący wskazują w skardze dowody, które ich zdaniem powinny zostać w sprawie przeprowadzone. Budzi wątpliwości także precyzyjność sformułowania obowiązków inwestora w decyzji pierwszoinstancyjnej, co prawidłowo podnosi zaskarżona decyzja. Pomijając niewskazanie sposobu wyprofilowania nasypu, zwraca uwagę brak konkretnego określenia, w jaki sposób należy ograniczyć napływ wody z ulicy M. drogą gruntową w kierunku ulicy K. Powoduje to niebezpieczeństwo niewykonalności decyzji. Wskazać też należy, że niedopuszczalne było wskazywanie w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu wykonania obowiązków. Jak wskazuje się w orzecznictwie – w przepisach prawa wodnego brak jest podstawy do określania przez organ tego terminu (vide wyroki WSA w Bydgoszczy z 21.06.2011 r., II SA/Bd 438/11, z 14.01.2010 r., II SA/Bd 995/09, CBOSA). Zatem w tej części decyzja I instancji wydana była bez podstawy prawnej. Jak wynika z powyższego, co wyeksponowało również SKO w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się też należy z organem odwoławczym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy obecnym stanie materiału dowodowego istnieje bowiem nadal nierozstrzygnięty spór co do rzeczywistego wpływu prac na działkach nr [...] i [...] na zalewanie działek skarżących, w szczególności czy to ostatnie wynika z wyjątkowo mokrego lata 2011 r. i znacznego zwiększenia poziomu rzeki Ł., a w konsekwencji samoistnego podniesienia poziomu wód w gruncie, czy też jest wynikiem zatamowania naturalnego spływu wód powierzchniowych podniesieniem terenu przez inwestora i zlikwidowaniem naturalnej niecki na działkach nr [...] i [...]. W rzeczywistości istnieje zatem spór o związek przyczynowy między nasypaniem gruntu a zalewaniem działek skarżących, a więc o samą podstawę rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Jego rozwiązanie będzie zatem miało wpływ na konieczność nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego lub odstąpienie od tego nakazania. Opisana sytuacja odpowiada hipotezie przepisu art. 138 § 2 Kpa, który dla wydania decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wymaga stwierdzenia takiego zakresu braków postępowania wyjaśniającego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. SKO wskazało jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia w sprawie. Dlatego ocenić należy zaskarżoną decyzję jako zgodną z treścią i celem powyżej wskazanego przepisu, co uzasadnia oddalenie skargi. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy skarżącym, że kasacyjna decyzja SKO nie oznacza obowiązku wydania przez organ I instancji decyzji o określonej treści. Jej celem jest doprowadzenie do wszechstronnego i pogłębionego wyjaśnienia sprawy, a więc usunięcie nieprawidłowości, które pojawiły się przy wydawaniu rozstrzygnięcia znajdującego się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.