II SA/Lu 153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 sprawy ze skargi S. S., B. G., M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S.S. B.G. M.M. kwotę 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazującą S. S., B. G. i M. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 6,50m x 5,20m, zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w miejscowości S. D. przy granicy z działką o nr [...], stanowiącą własność M. S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej szkieletowej ze ścianami obitymi deskami, z dachem drewnianym jednospadowym, ze spadkiem połaci w kierunku działki sąsiedniej, przekryty papą, zlokalizowany na działce nr [...] położonej w S. D. Obiekt ten, o wymiarach 6,50m x 5,20m, usytuowany jest ścianą drewnianą przy granicy z działką sąsiednią będącą własnością M. S., zaś od strony własnej działki posiada dwie bramy drewniane o wym. 2,00m x 1,90m. Konstrukcja tego obiektu wsparta jest na punktowych bloczkach betonowych. Sporny obiekt nie posiada urządzeń odprowadzających wody opadowe z połaci dachu i jest użytkowany jako składowy. W dniu 11 października 2010 r. na wniosek M. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie niewłaściwego sposobu odprowadzenia wód opadowych z połaci dachu przedmiotowego budynku gospodarczego. W trakcie oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniu 21 czerwca 2011 r. przy udziale S. S. i M. S., właścicielka budynku S. S. oświadczyła do protokołu z przeprowadzonej czynności, iż budynek został wybudowany na początku lat 70-tych przez jej męża, który prawdopodobnie uzyskał pozwolenie na jego budowę, zaś budynek nigdy nie posiadał rynien poziomych i rur spustowych, ponieważ wody opadowe spadają na jej posesję. Ponadto uważa, że zgodnie z posiadanym planem na budowę jej mieszkania, stodoła jest usytuowana w odległości 1,0m od granicy działki, a tym samym przedmiotowy budynek, przy którym w ostatnim czasie nie prowadziła żadnych robót budowlanych, też jest usytuowany w odległości 1,0m od granicy działki. Podczas oględzin M. S. oświadczyła, że budynki gospodarcze S. S. postawione są w granicy, a wody opadowe spływają na jej działkę, co potwierdza przedłożona mapa sytuacyjno-wysokościowa do celów opiniodawczych z 1992 r., przedstawiająca zabudowę działki nr [...] w S. D., zaś, według wiedzy jej rodziców, budynki gospodarcze powstały na początku lat osiemdziesiątych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. przeprowadził postępowanie dowodowego w przedmiocie ustalenia legalności wzniesienia spornego obiektu. Przesłuchał, po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, świadków wskazanych przez stronę i ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 1970-1975 lub w latach 1980-1985. Ponadto ze sporządzonego w 1983 r. planu zagospodarowania działki nr [...], będącej wówczas własnością H. S., wynika, iż w miejscu usytuowania spornego obiektu budowlanego zlokalizowany był obiekt o innych wymiarach. Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Gminy w M. o informację, czy w powyższych latach Naczelnik Urzędu Gminy M. wydał M. S. lub S. S. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w S. D. W odpowiedzi (pismo z dnia 1 września 2011 r., znak: INW.670.3.2011) organ gminy w M. poinformował, iż w jego zasobach archiwalnych nie znajduje się taka decyzja, zaś z rejestru wydanych pozwoleń na budowę nie wynika, aby taka decyzja została wydana. W ocenie organów administracji obu instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na dokonanie przez M. S. samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu przed dniem 1 stycznia 1995 r. budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na jego budowę oraz z naruszeniem obowiązujących w okresie budowy warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z 1980r. ze zm.). Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L., iż przedmiotowy budynek spełnia przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc zachodzi podstawa prawna do nakazania jego rozbiórki. W sprawie będącej przedmiotem orzekania rozbiórka budynku gospodarczego mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby wybudowany niezgodnie z prawem obiekt sprowadzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Jak wskazał organ odwoławczy, dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma przesłanka sprowadzenia przez wzniesiony obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, przy czym niebezpieczeństwo to powinno odnosić się do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. wykazał, iż taka okoliczność zaistniała, co stanowi przesłankę do orzekania o rozbiórce z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Usytuowanie objętego postępowaniem obiektu budowlanego narusza obowiązujący w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z 1980r.). Organ odwoławczy wskazał, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28.01.1992 r., wydanej dla celów opiniodawczych, wynika jednoznacznie, iż omawiany obiekt jest usytuowany w granicy działek nr [...] i nr ewid. [...]. Ponadto sporny budynek ma drewnianą konstrukcję i drewniane ściany, a drewno jest materiałem palnym, więc nie może być elementem ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zatem, zdaniem organu, nie zostały spełnione warunki bezpieczeństwa pożarowego określone w dziale 6 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Organy obu instancji stwierdziły również naruszenie przepisu § 272 ust. 1 tego rozporządzenia. Wykazane naruszenie przepisów pociąga za sobą niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a więc zaistniały podstawy do wysnuwania z faktu naruszenia wskazanych przepisów skutków, jakie niesie dyspozycja art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed 28.01.1992 r. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r., a więc do spornego obiektu nie można zastosować art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, obowiązującego po wybudowaniu tego obiektu. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W myśl § 44 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48), pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Skargę na decyzję organu drugiej instancji wniosły S. S., B. G. i M. M., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. przez wydanie decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, polegające na tym, że organ nie wykazał, iż budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wskutek czego podlega przymusowej rozbiórce, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie przepisu i uznanie, że budynek położony w S. D. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wskutek czego podlega przymusowej rozbiórce. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy obu instancji powołały się jedynie na przepisy techniczne dotyczące budynków, obszernie przytaczając te przepisy w treści uzasadnień obu decyzji, nie prowadziły jednak żadnego postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy sporny budynek rzeczywiście stwarza jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub mienia. Budynek, którego dotyczy decyzja, jest budynkiem wolnostojącym, oddalonym od granicy działki, stąd brak jest podstaw, aby przyjąć, że sporny budynek powoduje jakiekolwiek niebezpieczeństwo dla otoczenia. Skarżące wskazały, że w chwili obecnej nie posiadają pozwolenia na budowę, ponieważ okres ponad trzydziestu lat jest to okres odległy, trudno jest odnaleźć z tych lat jakiekolwiek dokumenty, od tego czasu wielokrotnie było remontowane mieszkanie, wymieniane były meble i być może same zniszczyły taki dokument, uważając, że jest zbędny, ponieważ ani poprzedni właściciel działki [...] F. S., ani też ojciec M. S. H. S. nie wnosili żadnych roszczeń do omawianego obiektu. Skarżące podniosły ponadto, iż Urząd Gminy w M. został powołany 1 stycznia 1973 r. uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Archiwa były "czyszczone" dwukrotnie, o czym skarżące dowiedziały się od pracownika Urzędu Gminy w M. zajmującego się archiwum gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazując rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, nie wykazały bowiem ponad wszelką wątpliwość, że wybudowano go samowolnie. Nie ulega wątpliwości, iż sporny budynek został zrealizowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Bezsporne jest również, że na wzniesienie tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę. Powołana ustawa sankcjonowała samowolę budowlaną polegającą na wzniesieniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 37 tej ustawy, brak wymaganego pozwolenia skutkował orzeczeniem nakazu rozbiórki, ale dopiero wówczas, gdy stwierdzono, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 tego przepisu przewiduje natomiast, że art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki), stanowiącego odpowiednik art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., ale wprowadzającego bardziej surowe warunki legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego, organy w niniejszej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia powołały art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Problem w tym, że ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwalał, wbrew stanowisku organów, na przyjęcie, iż sporny budynek gospodarczy stanowi samowolę budowlaną. Kwestią kluczową dla wydania w tej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organy, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek gospodarczy wykonano bez pozwolenia na budowę, przy czym ciężar udowodnienia samowoli spoczywał na organach prowadzących postępowanie, co wynika z zasady oficjalności, wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organy tego nie udowodniły, naruszając tym samym powołane wyżej normy prawne. Oparcie rozstrzygnięcia głównie na tym, że aktualny właściciel działki nie legitymuje się dokumentem pozwolenia na budowę nie jest wystarczające do przyjęcia, że budowy dokonano samowolnie. Na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie było obowiązku archiwizacji dokumentów dotyczących budowy. Konsekwencją braku takiego unormowania był brak obowiązku przechowywania odpowiednich dokumentów, w tym również pozwolenia na budowę. Nie można więc obecnie wymagać od skarżących, by legitymowały się takim dokumentem (tak również wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2008 r., II SA/Lu 560/08, niepubl.). Poza tym, jak wynika z ustaleń organów w niniejszej sprawie, przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany ponad trzydzieści lat temu; z uwagi na tak znaczny upływ czasu, trudno wymagać od skarżących, by przechowywały pozwolenie na budowę. W ocenie organów, za przyjęciem, że przedmiotowy obiekt gospodarczy stanowi samowolą budowlaną, przemawia również okoliczność, że brak jest w urzędzie gminy w M. dokumentacji budowy tego budynku. Należy kategorycznie podkreślić, iż nie jest to wystarczający dowód potwierdzający, że pozwolenia nie było, tym bardziej, że, jak wskazano w skardze, od 1973 r. archiwa urzędu "czyszczone były dwukrotnie. Powołane w uzasadnieniach decyzji okoliczności wskazują wyłącznie na brak dokumentu pozwolenia na budowę, a nie na popełnienie samowoli budowlanej przy budowie przedmiotowego budynku. Organy, zarzucając samowolę budowlaną, powinny udowodnić, a nie tylko uprawdopodobnić, że poprzednik prawny skarżących wykonywał roboty budowlane związane z budową tego budynku, nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę. Już zatem sam brak opartego na konkretnych, zebranych w sprawie dowodach, ustalenia, że przy budowie przedmiotowego budynku popełniono samowolę budowlaną, obliguje do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, należy podnieść, że organ co najmniej przedwcześnie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., dowolnie uznając, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia z tego powodu, że nie zachowuje wymaganych w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm.), gdyż jest usytuowany przy granicy z działką sąsiednią ścianą nie spełniającą kryteriów oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie Sądu, samo niezachowanie wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie przesądza, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub mienia, tym bardziej, że istnieje od ponad trzydziestu lat i nigdy takiego niebezpieczeństwa nie spowodował. Brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego i niezachowanie odpowiednich odległości od granic budynków sąsiednich, a więc niespełnienie warunków technicznych, nie było na gruncie poprzedniej ustawy wystarczającą przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki. Tylko realne bezpośrednie niebezpieczeństwo, wynikające np. ze złego stanu technicznego budynku, nie dającego się usunąć poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mogło stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 224/07, LEX 334853). Orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wykazać, że obiekt budowlany spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą rozstrzygnąć, na podstawie prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, czy przedmiotowy budynek, powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r., został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy stanowi samowolę budowlaną. W tym celu nieodzowne jest ustalenie daty wzniesienia przedmiotowego obiektu i organu, który w tej dacie były rzeczowo i miejscowo właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a następnie sprawdzenie i jednoznaczne ustalenie, czy w archiwach tego organu nie znajduje się to pozwolenie. Sąd podkreśla jednak, iż samo stwierdzenie, że w aktach archiwalnych organu nie ma pozwolenia na budowę spornego obiektu, nie jest wystarczające do przyjęcia samowoli budowlanej. Fakt ten organ ustali przy użyciu wszelkich dostępnych źródeł dowodowych, w tym źródeł osobowych. Jeżeli organ ustali, że obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, a z naruszeniem warunków technicznych, to do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem organ zastosuje przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. przepisy obowiązujące. Jeżeli natomiast z ustaleń organu wynikać będzie, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, to orzeczenie nakazu jego rozbiórki możliwe będzie tylko w sytuacji, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. gdyby jego istnienie stwarzało niebezpieczeństwo dla osób lub mienia. Brak takiego zagrożenia spowoduje, że organ winien rozważyć wydanie decyzji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowi art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.