II SA/Wa 73/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych oraz użytkowych orzeka, że § 7 uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] jest niezgodny z prawem W dniu [...] kwietnia 2006 r. Rada Miasta Z., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 34, art. 35, art. 37 ust. 2, art. 67 ust. 1, 1 a, 2 i 3, art. 68, art. 70, art. 71 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn.zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych oraz użytkowych w budynkach położonych w Z. przy ulicach: [...] nr [...], [...] nr [...] i nr [...]; [...] blok nr [...]. Uchwała przewidywała, że cenę sprzedaży lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie jego wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku jednorazowej wpłaty cena sprzedaży podlega zapłacie, nie później niż w dniu zawarcia umowy notarialnej. Zapłata ceny może nastąpić w miesięcznych ratach płatnych przez okres 2 lat (§ 6). Natomiast w § 7 ustalono, iż z powodu ulg, o których mowa w § 9, wpłacone przez dotychczasowych najemców kaucje mieszkaniowe podlegają zaliczeniu bez ich waloryzacji, na poczet ceny sprzedaży lokalu. W dniu 7 grudnia 2011 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 7 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych oraz użytkowych w budynkach położonych w Z. przy ul. [...] nr [...], [...] nr [...] i nr [...], [...] nr [...] blok [...]. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 uchwały, zarzucając, iż powołane przez Radę Miasta Z. jako podstawa prawna, przepisy nie upoważniają do rozstrzygania w uchwale o kwestiach związanych z rozliczeniem kaucji mieszkaniowej, waloryzacją lub brakiem waloryzacji oraz zaliczeniu lub niezaliczeniu kaucji na poczet ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego. Kwestie te są bowiem uregulowane w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) i należą do kwestii cywilnoprawnych, nienależących do kompetencji Rady Miasta Z. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały albo sąd odwoławczy pod warunkiem, iż od dnia podjęcia uchwały nie upłynął rok zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Natomiast w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż upłynął roczny termin od podjęcia uchwały a tym samym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) daje organowi wykonawczemu gminy (art. 4 pkt 9 ustawy) uprawnienia do udzielania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, określając przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zachowane, aby można było jej udzielić (zgoda rady Gminy). Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty (odmiennie niż np. w przepisie art. 68 ust. 3 czy art. 74 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (w przypadku gminy – organ wykonawczy gminy, po uzyskaniu wcześniej zgody rady gminy) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak – to w jakiej wysokości. Organ wykonawczy gminy może zatem nie udzielić bonifikaty lub udzielić jej tylko w określonym zakresie. Jeśli jednak organ ten zdecydował się zastosować bonifikatę, to tryb i warunki jej udzielenia nie mogą mieć cech dowolności. Działanie organu administracyjnego, jak w każdym innym przypadku, musi być zgodne z obowiązującymi przepisami. Warunki udzielenia tego rodzaju ulgi nie mogą zatem być sprzeczne z przepisami i nie mogą niweczyć znacząco korzyści płynących z ustalonej bonifikaty. Ustawa o gospodarce nieruchomościami należy do regulacji z dziedziny prawa administracyjnego, w ramach którego sytuacja prawna adresata normy prawnej określana jest w sposób jednostronny przez organ administracji. Ze względu na taki charakter stosunków administracyjnoprawnych regulacje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Niedopuszczalne jest zatem, aby organ administracji, nadużywając swojej nadrzędnej pozycji, jaką posiada w ramach stosunku administracyjnoprawnego, poprzez wydanie generalnego aktu prawnego, władczo nakładał na obywateli nieprzewidziane przez ustawę obowiązki lub pozbawiał ich przysługujących im (w szczególności na podstawie innych niż prawo administracyjne) uprawnień, a co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać należy, zdaniem Sądu, że instytucja kaucji z tytułu najmu, uregulowana aktualnie w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), służy do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wynajmującego wobec najemcy, a jej zwrot ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu się wynajmującego kosztem najemcy. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy zwrot zwaloryzowanej kaucji następuje w kwocie równej iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu kaucji i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji, jednak nie niższej niż kaucja pobrana. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ww. ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokali. Ponadto roszczenie o zwrot kaucji mieszkaniowej wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego ma charakter cywilnoprawny, gdyż związane jest z umową najmu lokalu – stosunkiem cywilnoprawnym łączącym najemcę i wynajmującego (gminę). Obowiązująca w stosunkach cywilnoprawnych zasada równości stron, wyklucza taką sytuację, aby gmina, wykorzystując swoją pozycję organu administracyjnego, jednostronnie narzucała drugiej stronie umowy korzystne dla siebie postanowienia. Funkcje jakie pełni gmina w obrocie prawnym są bowiem dwojakie, z jedn strony występuje ona jako podmiot władczy w sferze administracji publicznej, wykonujący zadania zlecone jej ustawą przez Państwo, czy wykonujący zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako wspólnota samorządowa, a z drugiej strony w zakresie stosunków majątkowych występuje ona jako podmiot cywilnoprawny, działający na takich samych zasadach jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Wskazać zatem należy, zdaniem Sądu, iż sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej należnej najemcy na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jako kwestia cywilnoprawna nie może być przedmiotem uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r. Rady Miasta Z. Dodatkowo wskazać należy, że podstawy prawnej do zawarcia w treści zaskarżonej uchwały spornego § 7 nie można wyprowadzać z cytowanych wyżej przepisów o samorządzie gminnym. Prowadzi to do konkluzji, że § 7 zaskarżonej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., który stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, należało stwierdzić, iż § 7 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.