III SA/Gd 250/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia 22 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 30 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez R. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia 24 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarejestrowany jako bezrobotny R. K. nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na właściwym druku ZUS ZLA. Utrata statusu nastąpiła z pierwszym dniem niezdolności do pracy. R. K. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że 24 stycznia 2012 r. miał zgłosić się do Powiatowego Urzędu Pracy w G. celem comiesięcznego potwierdzenia gotowości podjęcia pracy. Wyznaczonego dnia nie był w stanie stawić się w PUP w G., gdyż miał silne bóle brzucha i w z związku z tym znalazł się na Oddziale Ratunkowym Szpitala Specjalistycznego [...] w G. W dniu 26 stycznia 2012 r. bóle ustąpiły i od razu zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy, gdzie przedstawił kartę pobytu w w/w oddziale. Zaznaczył, że nie był poinformowany, iż jedynie druk ZUS ZLA jest honorowany przez Urząd Pracy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołał się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ odwoławczy przytoczył treść powyższych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podkreślając, że zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Nieprzedstawienie zaświadczenia w określonej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby i konieczności opiekowania się chorym członkiem rodziny jest wydawane na formularzu ZUS ZLA. W dniu rejestracji w Urzędzie Pracy odwołujący podpisał na karcie rejestracyjnej bezrobotnego oświadczenie, że został pouczony o obowiązku dokumentowania niezdolności do pracy z powodu choroby na druku ZUS ZLA. Obowiązujące przepisy, w tym także wzór zaświadczenia lekarskiego, są wywieszone w Urzędzie Pracy w miejscu ogólnie dostępnym dla wszystkich zainteresowanych. Legitymowanie się przez stronę kartą pobytu na Oddziale Ratunkowym Szpitala Specjalistycznego [...] w G. w dniach 24 - 25 stycznia 2012 r. jest oświadczeniem przez stronę niezdolności do pracy wskutek choroby przy jednoczesnym braku skutecznego prawnie poświadczenia wymaganym formularzem ZUS ZLA. Nie przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku ZUS ZLA skutkuje pozbawieniem osoby bezrobotnej statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Bez znaczenia prawnego w sprawie są okoliczności podnoszone w odwołaniu. W ocenie organu odwoławczego słusznie strona została pozbawiona statusu bezrobotnego z powodu nieudokumentowania niezdolności do pracy wskutek choroby w wymaganej formie, a nie na skutek niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie stawiennictwa. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący domagał się uchylenia tej decyzji i zarzucił, że organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie lekceważą wyroki sądów administracyjnych. Skarżący zauważył, że art. 80 ust. 2 ustawy nakładający na bezrobotnego obowiązek przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym odrębnymi przepisami, znajduje się w rozdziale 15 - Świadczenia dla bezrobotnych. Organy winny informować o tym fakcie bezrobotnego nie pobierającego zasiłku dla bezrobotnych, a dostarczającego usprawiedliwienie w innej formie, tym bardziej, że gdyby został prawidłowo poinformowany miał możliwość dostarczenia zwolnienia na druku ZUS ZLA (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2001/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 445/11). Stwierdził dalej, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie może dawać wiary jednej stronie, tj. PUP, nie przeprowadzając dodatkowego postępowania. Stwierdził, że nie został poinformowany w kancelarii Urzędu Pracy o konieczności dostarczenia ZUS ZLA. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył przy tym, że wskazane przez skarżącego orzeczenia nie mają zastosowania, gdyż wiążą tylko w sprawach w których były wydane. Pismem procesowym z dnia 30 kwietnia 2012 r. skarżący złożył wnioski dowodowe o przesłuchanie go w charakterze strony oraz przesłuchanie jego matki w charakterze świadka na okoliczność choroby oraz braku poinformowania go w Urzędzie Pracy o tym, że przedłożone zaświadczenie lekarskiej nie jest złożone na właściwym druku. Na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. Sąd postanowił oddalić powyższe wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 22 lutego 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2012 r., w której orzeczono o utracie przez skarżącego R. K. statusu osoby bezrobotnej. Bezspornym było w sprawie, że skarżący R. K. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 lipca 2011 r. został uznany za osobę bezrobotną, bez prawa do otrzymania zasiłku. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Na skarżącym więc jako osobie bezrobotnej ciążył obowiązek zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez ten urząd terminie. Poza sporem było, że skarżący nie stawił się w terminie wyznaczonym przez Powiatowy Urząd Pracy w G., tj. w dniu 24 stycznia 2012 r. Przy czym, jak wynika z "Prośby o usprawiedliwienie", znajdującej się w aktach administracyjnych (złożonej w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 26 stycznia 2012 r.) skarżący wniósł o usprawiedliwienie swojej nieobecności w urzędzie pracy w dniu 24 stycznia 2012 r. z uwagi na pobyt w szpitalu. Do prośby tej skarżący dołączył kopię karty pobytu ze Szpitala Specjalistycznego [...] G. Z. Oddział Ratunkowy z datą wypisu w dniu 25 stycznia 2012 r. Nie ulega wątpliwości, że przedstawiona przez skarżącego karta pobytu ze szpitala, zaświadczająca o jego pobycie w dniach 24 i 25 stycznia 2012 r. na oddziale ratunkowym, nie spełnia wymagań o jakich mowa w "odrębnych przepisach" przywołanych w uzasadnieniach decyzji przez organy obu instancji, w tym załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 741 ze zm.). Okoliczność nie przedłożenia zaświadczeniem o niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA pozostawała poza sporem. Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił m.in. art. 33 ust. 4 ust. 10 ustawy, stosownie do którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 pozbawia statusu osoby bezrobotnego, który nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2. Jak również przepis art. 80 ust. 2 ustawy, który stanowi, że bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nie przedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Jak wskazano w treści uzasadnień wydanych decyzji, fakt nie przedłożenia przez skarżącego zaświadczenia o niezdolności do pracy - na druku ZUS ZLA, stanowił podstawę orzeczenia o utracie statusu bezrobotnego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że skarżącego pozbawiono statusu bezrobotnego nie na skutek niestawiennictwa w wyznaczonym terminie lecz z powodu nie udokumentowania niezdolności do pracy w wymaganej formie. Także w złożonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wywodził, że w analizowanej sprawie nie ma zastosowania unormowanie zawarte w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zdaniem Sądu orzekającego, reprezentowane przez organy stanowisko, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może zasługiwać na aprobatę. W zaistniałym stanie faktycznym nie można uznać, aby dokonana przez organy ocena i kwalifikacja prawna były prawidłowe (a tym samym, że zostały zastosowane właściwe przepisy ustawy). Należy zauważyć, że cytowany w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, przepis art. 80 ust. 2 ustawy posługuje się sformułowaniem o przedstawieniu zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym odrębnymi przepisami i może on mieć zastosowanie w sytuacji, gdy na bezrobotnym ciąży obowiązek wykazania niezdolności do pracy poprzez przedstawienie takiego zaświadczenia. Jak wynika też z treści art. 80 ust. 1 ustawy przepis ten stanowi o "udokumentowanej niezdolności do pracy" w odniesieniu do bezrobotnych pobierających zasiłek i stypendium (do których to przepisów Sąd się odniesie w dalszej części uzasadnienia). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, która niewątpliwie dotyczy usprawiedliwienia nieobecności bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Skarżący przedkładając kartę pobytu ze szpitala zamierzał w ten sposób usprawiedliwić swoje niestawiennictwo w urzędzie. Takiego zaś przypadku dotyczy art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, który przewiduje, że starosta pozbawia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej w przypadku nie stawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. W przeciwieństwie do przywołanego w podstawie rozstrzygnięcia art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy, przepis ten nie odsyła już do przepisów odrębnych ale stanowi wyczerpującą regulację. W dość obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy przyjmuje się, że to bezrobotny jest zobowiązany wykazać, że przyczyna nieobecności w wyznaczonym terminie jest uzasadniona, a nadto musi tego dokonać w ciągu 7 dni. Przy czym usprawiedliwienie nieobecność nie wymaga konkretnego dowodu np. zaświadczenia ZUS ZLA, może on tego dokonać w dowolny sposób, a rolą organu jest ocena wskazanych przez stronę dowodów. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1780/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.), że w przypadku, gdy przyczyną absencji w wyznaczonym terminie był stan zdrowia bezrobotnego (bez prawa do zasiłku) uniemożliwiający mu w danym dniu stawienie się w urzędzie pracy, to stosowne zaświadczenie lekarskie nie musi być wystawione na druku ZUS ZLA. Niewątpliwie, przedstawiona przez skarżącego karta pobytu poświadcza, że w dniu 24 stycznia 2012 r. został przyjęty do Szpitala Specjalistycznego [...] G. Z. Oddział Ratunkowy. Ponadto, co jest również istotnym, jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 24 stycznia 2012 r. w urzędzie pracy i już w dniu 26 stycznia 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu, zwrócił się do organu o usprawiedliwienie swojego niestawiennictwa, załączając kopię karty pobytu ze szpitala. W tej sytuacji organ winien rozpatrzyć sprawę w kontekście spełnienia przesłanek określonych w art. 33 ust. 4 pkt 4, a nie w art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy. Zdaniem Sądu, słuszny jest wywód organu odwoławczego, zawarty w odpowiedzi na skargę, że przepisy art. 33 ust. 4 pkt 3 i art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy należy traktować rozłącznie. W ustalonym stanie faktycznym nie może zajść sytuacja stosowania jednocześnie tych dwóch przepisów. Wskazuje na to ich redakcja i użyte sformułowania. Skoro skarżący usprawiedliwiał swoją nieobecność w wyznaczonym dniu pobytem w szpitalu, brak było podstaw do stosowania regulacji art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy, odsyłającej do unormowania art. 80 ust. 2 ustawy. Słuszna jest teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1237/2009, baza Lex Polonica nr 2248051, że warunkiem umożliwiającym zachowanie statusu bezrobotnego przez bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jest zachowanie terminu siedmiu dni do powiadomienia urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa, która musi być nadto uzasadniona. Art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wymaga usprawiedliwienia nieobecności konkretnym dowodem, ale zobowiązuje stronę do podania uzasadnionej przyczyny tej nieobecności. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, nie obejmuje swym zakresem przypadków usprawiedliwienia przyczyn niestawiennictwa w urzędzie pracy, spowodowanych chorobą powodującą niezdolność do pracy bezrobotnych pobierających zasiłki. Bezrobotny bowiem w okresie pobierania zasiłku, który z powodu choroby nie może stawić się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do pracy, obowiązany jest udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie. Wymóg taki nie dotyczy tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwiać swe niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany. "Za takim rozróżnieniem oprócz wykładni systemowej przemawiają także względy celowościowe. Nałożony przez ustawodawcę większy rygoryzm odnosi się do osób pobierających świadczenie pieniężne. Konieczność udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim wystawionym na druku ZUS nie tylko zmierza do aktywizacji bezrobotnych, lecz ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych. W odniesieniu do bezrobotnych - bez prawa do zasiłku - ten ostatni argument nie ma już zastosowania" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt 2001/10, Centralna Baza Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podobną interpretację przepisów art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1780/10, przyjmując, że art. 80 ust. 2 ustawy odnosi się do tych sytuacji, o których mowa, w ust. 1 tego przepisu. Poglądy te należy uznać za trafne. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 445/11, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl., podkreślił, że przepis art. 80 ust. 2, nakładający na bezrobotnego obowiązek przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym odrębnymi przepisami, znajduje się w rozdziale 15 ustawy, dotyczącym świadczeń dla bezrobotnych, w tym zasiłków. Podsumowując, w świetle dokonanych rozważań i przedstawionego stanowiska judykatury administracyjnej, nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy, uznać za zasadne stanowiska organów, jak i przedstawioną przez nie argumentację. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej cenę prawną i rozważania. Na zakończenie należy wyjaśnić, że Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2010 r., gdyż art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu i to tylko w przypadku jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepisy tej ustawy nie przewidują bowiem przeprowadzania przez Sąd dowodów z przesłuchania stron czy świadków. Ponadto podnoszone okoliczności, dotyczące braku informacji o obowiązku dokumentowania niezdolności do pracy z powodu choroby w wymaganej formie, nie mogą być decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle poczynionych uwag. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.