VIII SA/Wa 104/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji w R. (dalej: "organ I instancji") działając na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), orzekł o zwolnieniu sierż. szt. A. W. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r. Jednocześnie wskazał, iż powyższe było wynikiem złożenia przez skarżącego w dniu [...] listopada 2011 r. raportu z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r. Na podstawie art. 107 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") odstąpiono od uzasadnienia decyzji. W odwołaniu od wskazanego rozkazu, złożonym w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i przywrócenie go do służby w Komendzie Miejskiej Policji w R. Podniósł, iż decyzję o zakończeniu służby w Policji podjął zbyt pochopnie, w związku z zaistniałymi zdarzeniami wywołującymi duże obciążenie psychiczne i stres. W ocenie skarżącego, zgromadzony materiał postępowania przygotowawczego jest lakoniczny, nie spójny i nie dostatecznie wskazuje na jakikolwiek udział jego osoby w przedstawionych zdarzeniach. Jednocześnie wskazał, iż ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci, jak i pełnił nienagannie służbę bez jakichkolwiek kar dyscyplinarnych. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy powołał treść art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Wywiódł, iż organ nie może odmówić zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jeżeli zgłosi on żądanie w tym przedmiocie i jedynie dla organu został ustalony termin do załatwienia żądania. Bieg trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji rozpoczyna się od dnia doręczenia przez funkcjonariusza, właściwemu przełożonemu w sprawach osobowych, żądania zwolnienia ze służby. Organ odwoławczy wskazał na ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż skoro ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczenia woli w służbowych stosunkach pracy, to należy w drodze analogii stosować uregulowania zawarte w tym zakresie w części ogólnej Kodeksu cywilnego. Natomiast złożenie oświadczenia woli, co do zgłoszenia wystąpienia ze służby podlega per analogia przepisom Kodeksu cywilnego i ma wówczas zastosowanie art. 61 k.c. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby oświadczenie woli złożone przez skarżącego obarczone było wadami. Oświadczenie to dotarło do organu I instancji, zostało przyjęte i zrealizowane. A zatem rozkaz personalny nr [...] w pełni uwzględnia żądanie strony. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż podjęcie tak istotnej decyzji z punktu widzenia przyszłości zawodowej, jak zakończenie służby winno nastąpić po dogłębnym przemyśleniu skutków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2011 r., jak i decyzji organu I instancji. Autor skargi odniósł się do wad oświadczenia woli, powołując się na orzecznictwo sądów w tym zakresie. Wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżony rozkaz personalny w razie stwierdzenia, że zgłoszenie o wystąpienie ze służby zostało złożone przez funkcjonariusza w stanie wyłączającym świadomość albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, lub też pod wpływem bezprawnej groźby. Na rozprawie przed Sądem skarżący popierając złożoną skargę oświadczył, że składając raport o zwolnienie ze służby nie miał możliwości przemyślenia swojej decyzji. Jego bezpośredni przełożony miał na niego krzyczeć, że jeżeli nie złoży raportu to zwolni go karnie, a w przypadku zwolnienia na swoją prośbę otrzyma odprawę. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05 niepublikowany, z 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07 niepublikowany, a także z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 - LEX nr 121908). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest bowiem, że skarżący w dniu [...] listopada 2011 r. złożył raport o zwolnienie go ze służby z dniem [...] listopada 2011 r. W świetle powołanego przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają okoliczności dotyczące przesłanek, którymi kierował się skarżący składając raport o zwolnienie ze służby w Policji. Fakty na które powołuje się skarżący (duże obciążenie psychiczne, stres), co do zasady nie mają wpływu na prawidłowość wydanego rozkazu o zwolnieniu ze służby. W ocenie Sądu, trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazuje, że do złożenia oświadczenia woli, co do wystąpienia policjanta ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy k.c. dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Zagadnienie powyższe zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5.12.2011 r. sygn. Akt I OPS 4/11. W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że we wspomnianej uchwale NSA jednoznacznie uznał, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. W przywołanej uchwale również jednak stwierdzono, że przewidziane w k.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy k.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 k.c. reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia z powodu wad oświadczenia woli przewidzianych w przepisach art. 82-88 k.c. Tym samym z uwagi na treść art. 61 k.c. skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, co do zasady nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Analiza akt osobowych (administracyjnych) skarżącego prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Dopiero w treści odwołania od decyzji I instancyjnej KMP w R. podnosi okoliczności, które mogą być rozważane w kontekście wad oświadczenia woli określonych powołanymi wyżej przepisami k.c. Abstrahując od powyższych rozważań, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] grudnia 2011 r. jest wadliwa. Wadliwość ta wynika z faktu, iż organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo daty ostatecznego zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Ustalony przez organ I instancji termin zwolnienia skarżącego na dzień [...] listopada 2011 r. w związku z wniesieniem przez niego odwołania został wstrzymany stosownie do art. 110 i art. 130 § 2 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przypadku utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu, powinno zawierać określenie nowej daty zwolnienia ze służby w Policji. Organ odwoławczy powinien zatem tak określić tę datę, aby przypadała ona po wydaniu decyzji odwoławczej. Co więcej, konieczne było przyjęcie takiej daty, aby przypadała ona po wprowadzeniu decyzji odwoławczej do obrotu prawnego tj. po jej doręczeniu skarżącemu. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjno-prawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji ostatecznej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Tak więc określony termin ostatecznego zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. Powyższe stanowi naruszenie art. 110 i art. 130 § 2 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ służbowy będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższe wskazania Sądu dotyczące określenia daty zwolnienia skarżącego ze służby oraz ponownie przeanalizować odwołanie skarżącego w aspekcie ewentualnych wad oświadczenia woli określonych w art. 82 i art. 87 k.c. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt 2).